TPP条款：中国国企改革的可行范本？

2015年11月25日 07:21 AM

越秀金控集团研究所 苏亮瑜、刘晓忠 为FT中文网撰稿

在“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）12个成员国达成协议满月之后，11月5日新西兰、美国等相继发布TPP协定全文，这一共有30章2000多页的协议，再次在国内激发起新一轮庖丁解牛式条分缕析。

不论是对协议全文进行适应式解读，还是对冲式规避，抑或批判性借鉴，火药味已有所寡淡，曾经在国内流溢的冷兵器式思维没能蒙蔽决策层的理性思辨，这在当前中国正加快推进的国企改革中得到了印证。对于TPP协议全文，除数字经济的条款、投资人与地主国投资争端（ISDS)等内容吸引眼球外，对国企设定的新要求和豁免条款设定等也同样受到重点关注，因为TPP的这些规定被看作是为中国加入TPP的障碍。

塑造竞争中性

从TPP文本看，有关国企的条款并非一味排斥，其核心实际是为市场竞争中性诉求提供制度性框架。怀抱善意地解读，若国企条款的聚焦解是基于市场竞争中性，而不牵涉到对特定经济体的歧视，这样的制度安排与中国正在进行的国企改革，不仅不冲突，而且是当前中国国企改革的重要承诺航向之一，国企问题不应是中国寻求加入TPP不可逾越的障碍。

确实，中国国企作为市场经济中重要的所有制主体，以其在国民经济中扮演角色之重，在政企关系方面之复杂，其市场待遇、经营发展等问题将影响政府履行公共管理与服务的成效，影响市场竞争中性。TPP对国企的立场并非消灭国企，而是通过营造市场公平竞争的制度场域，理顺国企与政府之间的复杂关系，避免国企在市场竞争中享有特权而妨碍市场公平竞争秩序。

而当前推动政企分离、政资分离，对国企进行公共职能与商业职能定位的分类等，实际与TPP对国企的认定态度并不存在根本性冲突。事实上，自1980年代中国启动国企改革以来，都旨在通过推动政企分开、政资分离等方式，探索厘清政府与市场边界，为各种所有制企业在市场的公平竞争营造良好的制度环境。

11月4日，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》。作为国资改革指导意见的重要配套文件，其核心恰是有效切割政府与企业间的脐带，实现由管资产、管企业向管资本的更高级形态转型，改革路径是甄别国资委体系、汇金体系等的竞争适应性，为对不同参与主体的定职定责，探索与国企平等参与市场竞争相适应的管理体制和机制。

赛马不相马

塑造竞争中性，在国资内部集中表现为赛马不相马。新发布的《若干意见》希望在政府、国资委、新增的国有资本投资运营公司以及国企四级体系中，探索政企真实分离的可行路径，真正确立国企的市场主体地位。就设立国有资本投资运营公司事宜上，《若干意见》明确可以采取直接授权与间接授权两种方式，对于直接授权的国有资本投资运营公司，倾向于借鉴“中投—汇金模式”，由财政部进行日常监管，而间接授权模式则源于国资委对央企母公司的改建，并由其进行日常监管，这在一定程度上又带有财政部和国资委谁主国资改革沉浮话语权的味道。这种直接授权与间接授权模式的并存，类似于在国资改革中引入“猫论”，哪种模式能更好地实现国资改革的诉求，决策层将会基于业绩进行取舍，显现出决策层在这轮国企改革上赛马不相马式的政治智慧。

显然，赛马而不相马有利于促使国资改革走出进退维谷，进三退二的局面，使改革不致于陷入无限制的坐而论道，耗损改革动力。就目前而言，无论采取国资委模式和还是汇金模式，前路都并非坦途。

以前者为例，成立于2003年3月的国资委，作为国务院特设的事业单位，在推进政企分离方面发挥的积极作用功不可没。国资委成立之前，大多数央企分属不同的政府部委，很多央企更像是所属部委的自留地，既存在非常严重的政企不分，又存在九龙治水等问题。随着国资委的设立，非金融央企的出资人职能逐步集中于国资委，并理清了央企与各部委的行政隶属关系，国资委开始履行对央企管人、管事与管资产的职责，政企不分得到很大程度的改善，政出多门、多头监管问题也得到缓解。但作为国有资本监督管理委员会，国资委老板加婆婆的身份，使其面临新的政企不分和自我监管的尴尬局面。尤其是国资委的分授权体系并不完善，对国企在何种程度上享有经营自主权在认识上以及具体操作上不尽相同，部分政府部门觉得对央企行使行政职权有鞭长莫及之感。在“谁的孩子谁抱”的权力博弈和管控思路主导下，这反过来使国资委“额外”而被动地肩负了更多公共管理职能，使旨在推动政企分离的国资委成为了政企不分的病灶。

同时，国资委履职以来，纵然推出了诸如主辅分离、引入外部董事制度等改革，但不得不说国企的改革航向仍然不够清晰。之前提出的国有资产退出竞争性领域，主要集中于关系国计民生的战略性等领域的思路逐渐淡化，甚至出现了一轮国进民退潮。近年来国企持续上行的高负债，国企主导领域出现的严重产能过剩，PPI连续43个月为负，国企盈利能力下降，有的甚至面临破产重组，国企主业不突出，乱投资问题再度出现等，也凸显了调整和深化国资国企改革的必要性。

而以汇金模式为例，中央汇金当时是为配合金融机构改革而设立的，由于汇金的资金来源为外汇储备，为此成立之初的主管单位为央行，随着财政部通过设立中投公司运营部分外汇储备，汇金最终划归中投。作为政企隔离层的中央金融控股平台，汇金起到了政企分离的作用，客观上也具备了国有资本投资运营公司的雏形。不过，尽管一行三会的分类业务监管，使汇金公司没有变身为老板＋婆婆的特殊机构，但由于国内金融领域以管控为主的体制和机制，及金融领域的市场化程度不高等，使汇金公司的行政色彩要相对浓于国资委旗下的诚通集团和国投公司等，同时汇金的投资灵活性也相对较差，旗下的工农中建交等银行也存在同业、同质竞争性，金融资产的优化重组等还很难在汇金层面有效展开。

同时，在国有资产的保值增值方面，汇金公司也缺乏亮点，如旗下控股的主要金融机构，自股改上市后，其股价历经了数论过山车式的起伏，经营业绩曾经独占鳌头的银行类机构，如今却不同程度地面临不良资产日益凸显的耗损。此外，汇金作为主要金融机构的主要股东，其在行使出资人职能上也缺乏系统性的制度安排，更多地类似沉默的大财务投资者。

显然，当前国资委模式与汇金模式，都存在这样那样的问题和弊端，若基于现行国资改革的定位和航向，未来的国资监管模式，不会是单纯在这两种模式上的取舍，而更多是兼容并蓄地探寻新的模式。当然，牵制现行国资改革的两大问题：一是监管理念如何从管控向服务转型，二是如何协调部门厘清不同部门的职责，探寻不同部门利益的最大公约数，将改革的潜在阻力转换为改革的动力。

要探寻新的更适合中国国企改革的模式，将国资改革主导权的部门之争转换为赛马游戏，无疑可有助于将各部门竞争主导权的分歧，转换为改革前行的动力引擎，即在明确以管资本为主基调、剥离国资委公共职能，及明确监管理念要从管控向服务转型等条件下，为国资委和财政部旗下的汇金公司提供试错容错的宽松环境，激励其探寻国有资产保值增值和优化布局的新模式、在允许试错容错的背景下，哪种模式更有效地兼顾政企分离、国资保值增值和国资优化布局等绩效，哪种模式就应该被确定为资本监管的主模式。

改革思路决定出路

以资本监管为主，国有资本投资运营平台将是必要的一环，关键问题就是谁来主导国有资本投资运营平台。理论上，国资委作为出资人，又要尽可能缩短所有权代理链条过长和高代理成本。国资委应作为一个大的国有资本投资运营平台为宜，而要将国资委定位为国有资产监督机构，实际上同样难以克服自我监管的问题。

因此，国资委可能有两种定位：一是以出资人身份将自身打造成国有资本投资运营平台，一是塑造成类似于一行三会的资本监管机构，即充当国有资本的审计功能等。当然，也可以考虑参考国家能源局模式，直接将国资委放置在财政部旗下，将财政部的企业司与国资委合并。

总而言之，当前确定以管资本为主推进国企改革，客观上有助于淡化企业的所有制身份，逐渐降低国企这一特殊企业实体的身份束缚，为各种所有制企业在市场的公平竞争创造良序的制度环境，让企业间的竞争真正基于市场的真才实干能力，而非基于企业性质和身份。坚定不移地坚持这样的国企改革航向，就更容易为中国参与国际竞争，推动国际经贸博弈的发展提供更大的空间。毕竟，中国国际经贸空间的有效拓展，首先需要打破的路径依赖的禁锢。思想解放和突破了，行动就不会受到各种不必要的干扰，这是中国改革开放以来推动经济社会健康发展的可信经验。中国加入WTO后，中国经济的腾飞中也佐证了这一经验。因此，不应把TPP看作美国等经济封锁中国的安排，TPP的某些有利于中国改革事业的积极表述和安排，还可当作是中国改革路径的参考系。作为世界第二大经济体的中国应该有这份自信，具有这份担当。

（注：本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com）

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