近几年，每当春节前，在珠三角、长三角的许多城镇，出现了一个新的现象：每天总有许多人在两个地方排长队，一个是在长途车站，一个是在当地社保局门口。仔细打听下来，原来是准备回家过年的农民工，有很大一批人决定不再回来继续打工了，他们在辞工的同时，开始申办养老保险退保手续，就形成一股愈演愈烈的 “退保潮”。

      资料显示，地处珠三角的东莞，2003年一年就有40万人次办理了退保手续，而2007年，则有超过60万人次办理了退保手续；其中仅南城区社保分局，就有1.23万人退保，退保总金额高达2628万元。2007年深圳的退保人数为83万人，而成功转保的人数只有9672人。

　　从目前的发展势头来看，农民工的“退保潮”可能更盛，由此带来的社会问题值得关注。我们知道，在中国快速的城市化进程中，农民工本就属于低收入阶层，对应的社会保障也处在一个低层次的状态，上面提到的养老保险应该是农民工有限的保障之一。现在如此多的农民工选择退保，其中的原因何在呢？进一步来看，未来和谐社会的建设中，农民工的社会保障体系，究竟该如何建立与完善呢？

      近几年，每当春节前，在珠三角、长三角的许多城镇，出现了一个新的现象：每天总有许多人在两个地方排长队，一个是在长途车站，一个是在当地社保局门口。仔细打听下来，原来是准备回家过年的农民工，有很大一批人决定不再回来继续打工了，他们在辞工的同时，开始申办养老保险退保手续，就形成一股愈演愈烈的 “退保潮”。

      资料显示，地处珠三角的东莞，2003年一年就有40万人次办理了退保手续，而2007年，则有超过60万人次办理了退保手续；其中仅南城区社保分局，就有1.23万人退保，退保总金额高达2628万元。2007年深圳的退保人数为83万人，而成功转保的人数只有9672人。

　　从目前的发展势头来看，农民工的“退保潮”可能更盛，由此带来的社会问题值得关注。我们知道，在中国快速的城市化进程中，农民工本就属于低收入阶层，对应的社会保障也处在一个低层次的状态，上面提到的养老保险应该是农民工有限的保障之一。现在如此多的农民工选择退保，其中的原因何在呢？进一步来看，未来和谐社会的建设中，农民工的社会保障体系，究竟该如何建立与完善呢？

　　农民工的二次流动引发退保潮

　　改革开放以来，随着我国城乡人口流转制度的变迁，全国各地的农民大规模向沿海地区及发达城市流动，从而形成中国近30年来的一个特色词汇：“民工潮”。农民工为我国经济的快速增长和城市化进程不断向前推进起到了重要的作用。

　　但是，2004年以来，“民工潮”的流向出现新的趋势：除一部分人正常辞工回到农村外，有部分农民工开始由沿海发达地区向中西部具有后发优势的地区和城市回流，形成“民工潮”的二次流动。其实原因很简单，人随厂走，企业搬走，农民工也就跟着流动。可以说是新一轮的产业转移直接导致了“民工潮”的二次流动，而新一轮产业转移的成因，既有我国区域经济平衡发展战略推进的政策因素，又有全球产业转移的客观规律。

　　综合开发研究院（中国·深圳）曲建博士在一份研究报告中指出：二次世界大战后全球发生了三轮制造业“漂移”事件，始于上世纪50年代的美欧国家——日本——亚洲“四小龙”——我国的珠江三角洲、长江三角洲及环渤海地区。目前我们正面临第四次产业转移，即以珠江三角洲为首的发达地区向其他欠发达地区和国家转移。

　　随着城市化进程的不断推进，经济发展模式由量到质的转变，产业结构不断升级，许多劳动密集型、高耗能型企业不断地从沿海地区向内地转移。对珠三角外迁企业的一项抽样调查显示，目前企业转移的主要迁往地为：一是广东省内的东西两翼及北部山区；二是跨省转移，分别去到江西、广西、湖南、山东、福建、湖北等地；三是越南和印度。

　　这些产业转移主要表现为两种形式：一是直接把工厂搬迁到新的“栖息地”；二是在新的“栖息地”开办分厂。无论是哪种形式，都必然带来就业岗位的迁移，而这些被转移出去的绝大多数是农民工集中的劳动密集型产业，因此，这一转一接的过程，就是“民工潮”的新流向形成的过程。在未来相当长的日子里，这样的格局还会持续。

　　中国现行的人事管理体制惯例，城市户籍人口工作调动，人转走了，“关系”就得转走。农民工仅有的“关系”就是以前上缴的社会保险，如果转移到新的地方和企业继续打工，走之前必须办理的头等大事就是转“关系”——转社保，转社保不成，就退保，“退保潮”由此引发。

　　社会保障体系不够完善
 

　　一般而言，农民工的社会保险金由两部分构成，企业和个人的比例为2.5：1，企业支付的部分由企业上缴，个人部分从每月工资中直接扣除，由企业代缴。按规定，退保时只能退个人上缴部分的本金，除去利息不算，企业代缴的部分原则上应该是农民工个人的福利，退保明显是吃亏的。那么，为什么本就不富裕的农民工甘愿放弃这份权益呢？原因很简单，转保的路行不通。

　　我们认为：我国二元经济社会结构下的社会保障体系不完善，城乡差异巨大的社会保障制度和国家统筹的保障制度缺失，使得农民工在二次流动过程中保险关系不能转移接续，是造成目前我国农民工退保的关键所在。

　　首先来看农民工保险的相关规定：其中重要的条款是“必须累计缴费15年，才可以享受相关的保险待遇”。我们知道，要达到“累计缴费15年”这个条件绝非易事。由于没有户籍约束，农民工的本身特点就是流动性大、就业稳定性差；另一方面，技术含量低，产业转移的依附程度高，人随厂走；此外，农民工的务工黄金年龄段是18~28岁，时间一过，回归农民身份的意愿比较强烈。因此，一个农民工固定在一个地方打工15年是少之又少，统计表明外来务工者在广东企业的平均工作周期是4～6年。

　　当前，我国养老保险等主要社会保险制度的实施，被分割在2000多个统筹单位内运行，其中多为县市级，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，镇一级的社保机构尚未健全，农民工如果回家，这笔钱也不知道转到哪里，保险关系就无法转移接续。农民工如果人随厂走，流到其他地方继续从事以前的工作，就涉及到跨区域地方政府间的保险转接问题。

　　上面我们提到：转保中的企业上缴部分，以养老保险为例，对应的是基础养老金部分，属共济基金，归地方保险机构统筹管理。从我国现行的养老保险转移办法来看，转保也只是转个人账户的部分，而共济基金就被充入地方社保基金，“贡献”给了地方社保。与此相对应的，转入地的社保部门如果接受保险转入，首先就要考虑谁来支付共济基金部分，因此，相对于转出地，转入地为保护地方利益，往往对“转保”设置障碍。

　　如果不能实现保险关系的转移接续，农民工参保的时间就很难达到规定年限。虽然国家规定任何地方都要无条件接纳个人养老保险，目前有许多地方还是设置了门槛。据东莞有关社会保障工作人员介绍，目前各省都有一些城市设“卡”，不接受从其他城市转进来的无常住户口的社会保险。而区域发展不平衡带来的收入差距也在保险转移接续中体现出来，统一计量标准的缺失带来的客观影响不可忽视。

　　建立国家统筹的农民工保障体系

　　据国家劳动和社会保障部公布的调查数据，2007我国农村劳动力进城务工者有1亿多人，跨省就业的约6000万人。中国改革开放以来快速的经济发展需求，以及特有的二元经济结构和城乡有别的户籍制度，是农民工群体出现的必然。随着我国城市化进程的进一步深化，未来相当长的一个时期中，大规模农民进城务工的格局依然不会改变，而农民工社会保障问题的重要性愈发凸显。试想20年后，当前过亿的农民工将面临退休，其社会保障缺失将会引发巨大的社会问题。

　　因此，必须针对农民工收入低和高流动性的特点，尽快建立一个低水平、可转移接续的国家统筹的农民工养老保障系统。具体建议为：建立一个全国统筹的集中央、地方社保部门、企业及农民工于一体的四位一体农民工养老保障体系及农民工养老保障单一账户。近期可依托某家金融机构迅速组建主要包括农民工养老保障缴纳时间、数量及年龄等的信息系统，并发放农民工养老保障“卡”，“卡”随人走。最终交由中央社保部门并负责运行。打破农民工养老保障累计缴纳15年的时间跨度标准，设置低水平的退休年龄账户终值量动态标准。按照“受益原则”，根据账户动态终值精确计算养老金发放水平。

　　在这中间，首先，中央、地方财事要两权分离。除农民工养老保险费用征缴、保险金发放由地方社保部门行使，其余权利统统由中央行使。比如，制定农民工养老保障宏观政策、养老保障基金管理办法、监督地方社保部门和金融机构等。

　　第二，打破“15年”的关卡，设置低水平动态终值标准。农民工达到养老保险领取年龄时，参照银行存款模式，合计农民工各个时期账户的动态终值，由终值水平来确定养老金发放水平。

　　第三，中央转移支付协助农民工养老保障体系建设任务不能推卸。对农民工养老金不足部分中央要及时补足；对终值不达标准的农民工，中央要采取最低生活保障措施，账户终值由农民工自由安排。

　　另外，要建立有针对性的农民工社会救助制度；加大农民工养老保险宣传；加强农民工法律保护意识等。

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