《清明上河图》中所描绘的宋代街道

近日，国务院印发文件《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确要求“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开。”因为事关民众切身利益，政策出台后引发了相当多的争议。

在这争议声之外，还有一个引人深思的问题，那就是：中国多数城市居民的住宅小区，为何长期都是封闭的？

中国历史上有过三波大规模的城市居民住宅封闭潮，究其原因，各有不同。第一波住宅封闭潮，可以追溯到古代的“闾里制”。简单说来，就是把城里的居民，按一定户数用高墙圈成方块状的“闾”；墙上设门，供居民出入；门侧设“弹室”一类的机构，配置“里正”一类的管理人员，来控制和管理内中居民（如入夜后居民禁止上街）。这种制度起源于先秦，至隋唐进化为控制力更强的“里坊制”——唐代长安城居民区共划为108坊。大坊内部，四门加一条十字街，小坊内部，两门加一条横街。日出开坊门，日落敲街鼓60下后关坊门，管理极为严格。

北宋定都汴梁后，工商业很发达，严格控制居民人身自由的里坊制遂被抛弃。取而代之的是《清明上河图》中那种与今天的商业街很相似的“街坊制”。城市居民自此不再被政府用高墙圈禁。至满清入关，因为政权不自信，北京城居民的住宅，才又再次被栅栏分割、封闭。据《大清会典》记载，清初北京，内城有大小栅栏1100余座，外城有大小栅栏440余座。栅栏门晨启昏闭。清朝中叶以后，栅栏渐渐消失，唯前门“大栅栏”这样的名称流传了下来。①

唐代长安城示意图。青龙坊、教化坊等，乃是人身控制相当严苛的封闭住宅区

中国历史上第二次大规模建造封闭住宅区，是1949年后兴起的“单位大院”。机关、工厂、大专院校、科研机构等单位，都可以根据其人员规模、行政级别等，分得一块城市土地和一笔包含住房、饮食、医疗、教育费用在内的建设资金。各单位将土地用高墙一围，在内部自行规划办公、居住资源，工作、生活高度一体化，就成了一个个单位大院。②

之所以要搞单位大院，有两个原因。第一，四九建政后，大量的实力部门进城，需要安置，跑马圈地建大院，是最简单粗暴的解决办法。第二，计划经济体制下，需要强化劳动者对“单位”的依附性，集工作、生活于一体的“单位大院”遂应运而生。有统计显示，到1975年，城市劳动力的78.2%，都住到了封闭的单位大院里。

单位大院的坏处也显而易见。大院高墙厚门，不但排斥外单位，在财政与管理上也独立于其所在城市，形同割据。无论大院内部如何精心设计，其存在，对整个城市的规划而言，都是巨大的障碍。1952年，建筑学家梁思成，曾借苏联专家之口，小心翼翼地批评“每个单位都用围墙把自己围起来，自成一个小天地”，是一种“半封建半殖民地色彩”。③1957年，他又以向苏联学习城市建设经验为掩护，呼吁城市建设要有一个“统一规划”，不能任由单位大院自行其是。但这类呼吁没有任何作用。北京市委1954年向中央告状：各单位大院“在城内有空就挤，遍地开花；在城外则各占一方，互不配合，现在这种现象，必须停止！”④这种来自城市方面的抗议同样无效。1964年，国务院副总理李富春向中央提交《关于北京城市建设工作的报告》，无奈说道：“由于建设计划是按‘条条’下达，各单位分别进行建设，北京市很难有计划地、成街成片地进行建设，至今没有建设一条完整的好的街道。……不少单位圈了很大的院子，近期又不建设，造成很大的浪费。”⑤

建筑学家梁思成。梁对大院圈地破坏城市整体规划深感痛心

第三次大规模建设封闭小区，是90年代之后的事情。有统计称：1991-2000年间，上海将83%的居住小区封闭了起来；同期广东封闭了54000个居民区；深圳2001年持有商品预售许可证的楼盘里，95%是封闭社区。⑥

有一种想当然的声音认为，这波小区封闭潮，是有钱人在追求“特权”，想把自己和其他普通民众隔离开来。但档案资料，却更多地将主要原因指向了社会治安。譬如，《人民公安》1996年刊登报道《封闭小区好》，其中写道：

“1995年2月以来，北京市公安局西城分局展览路派出所结合本地区的实际治安状况，选择朝北、朝南等十个治保会进行了‘小区封闭管理’的防范试点，收到显著效果。……在派出所的直接领导下，十个治保会迅速行动，有的召开群众大会，介绍治安形势，用身边的事例宣传封闭小区的优越性，有的逐门逐户反复宣传动员。……封闭小区建围墙、修栅栏、设传达室都需要资金，这对于治保会来讲确是一道难题。为此，派出所同治保会一道积极想办法。……目前10个小区的42个路口已封堵14个，实现了封闭小区的第一步。……一年来10个封闭小区治安状况、公共秩序有了明显改观，自行车案件下降幅度达91.5%，刑事案件发生3起，下降85%，机动车全年无一丢失，穿插小区人员明显减少，商贩基本看不见，过去噪杂、混乱的叫卖声消失了，代之是宁静祥和优美的生活居住环境。”⑦

类似这种由基层派出所出面，动员民众将原本开放的小区封闭起来的事情，并非个案。2002年，《北京宣武年鉴》在关于“公安工作”的总结中说道：“继续推行居民小区封闭式管理，先后在白纸坊、大栅栏地区进行科技创安工作试点。全区建成封闭小区116个，使用技防手段的小区29个。”2006年，《北京通州年鉴》总结上一年度公安工作的成绩，也提及“全区封闭小区达293个”。北京丰台区公安局2008年度的工作展望中，也有“二是加快推进小区封闭工作。对23％尚未完全封闭的小区加紧封闭工作”的内容。其余如上海、武汉、广州等城市，翻查其各区县年鉴，均可在公安工作的总结条目下，找到“推行封闭小区”的内容。⑧换句话说，98年住房制度改革之后，开发商乐衷于建设封闭商品住宅，民众也乐意购买封闭商品住宅，并不是有钱人在追求“特权”，而多只是在寻求一种最基本的安全感。否则，该如何解释前述公安工作的成绩呢？

不过呢，推进封闭小区，在基层派出所是成绩，在另一些基层部门如居委会、计生机构看来，则未必。海淀区人口和计划生育委员会，在2006年的一份报告中，就指责“高档封闭住宅小区……一度成为违法生育的避风港”，原因是很多封闭小区只有业主委员会，没有居委会，“游离于政府行政管理和服务范围之外”。其调查发现，“大部分已建居委会的小区能够掌握育龄人口数，而大多数未建居委会小区则没有进行统计”。⑨此中意味，无疑是深长的。

业主委员会被居委会刁难以致难产的新闻时有发生

注释

①孙大章，《中国古代建筑史话》，中国建筑工业出版社，1987，P65-74。②（澳）薄大伟，《单位的前世今生：中国城市的社会空间与治理》，东南大学出版社，2014，P141-142。③梁思成，《苏联专家帮助我们端正了建筑设计的思想》，人民日报，1952年12月22日。④郑天翔，《加强首都建设的计划性和统一性》，1954年11月。⑤北京市档案馆、北京市委党史研究室，《北京市重要文献选编 1964》，中国档案出版社，2006，P186。⑥宋伟轩，《中国封闭式居住模式的源流、现状与趋势》，收录于《转型与重构——2011中国城市规划年会论文集》。⑦李振涛、路全庆，《封闭小区好》，《人民公安》1996年第18期。⑧参见：《北京宣武年鉴2002》，中国对外翻译出版公司，2002，P170。《北京通州年鉴 2006》，方志出版社，2006，P199。丰台区调研成果选编（2007年度－2008年度），丰台区委研究室，P130。⑨海淀区人口和计划生育委员会，《海淀区高档封闭住宅小区人口计生工作的现状调查》，收录于《2006年北京市人口和计划生育调研报告选编》。