一、中国财政的不平衡

　　政府间的转移支付只有在一种情况下是正当的，即是在下一级政府之间在生产标准公共服务方面确实存在着能力和成本上的差距。于理，差距越大，财政转移支付越不可或缺。

　　幅员达960万平方公里的中国是世界第三大国。由于面积庞大，不可避免存在着地理位置、资源禀赋、经济活动部门在空间分布和社会经济发展水平上的差异。既然地区经济不平等，则财政的不均衡就是必然的：低收入地区或许不能向其居民提供高收入地区居民当然享有的标准公共服务。在此情形下，贫穷地区可能会从富裕地区寻求支持以减少公共支出上的不平等，其形式可能是从上一级政府那里得到直接或间接的财政转移支付。

　　今日中国的财政不平衡到底有多严重呢？1998年，中国31省市的人均GDP 的差异相当之大。中国最穷的省——贵州，官方登记的人均GDP为2342元，仅为全国平均水平(7373元)的31.8%，中国最发达的工商业中心——上海，人均GDP 为28253元，几近全国平均水平的4倍，是贵州的12倍多。人均预算收入的相对差更为惊人。人均收入变异系数(标准差除以均值)远高于人均GDP 的变异系数。值得注意的是，与人均收入的不平衡相比，人均支出的不平衡要小得多，基本上等于人均GDP 的不平衡程度。很显然，应当要有中央政府的财政转移支付来帮助减少省际间的财政不平衡。由于中央的财政转移支付，三个关键领域(教育、行政管理、法律和治安)的公共支出差距才没有像收入差距那么大。但在另两个公共支出关键领域(健康和首府建设)上差距要大一些。若按照国际标准，人均预算支出上的不平衡则无论在哪个领域都很大。虽然中国的中央财政转移支付在进步，却还很不够，或者说财政转移支付的规模太小，尚不足以缓解省际间的不平衡。由此，很自然我们要问，哪一个地区比别的地区接受了更多的中央财政转移支付，原因是什么。在回答问题之前，有必要简要介绍一下政府间的转移支付

三、决定政府间转移支付的关键因素

　　理论上，中央政府的转移支付应当主要用于处理省级单位间的财政支出或资源的不平衡。但实际上，政治因素也许会影响中国分配转移支付的过程，恰如民主选举社会中一般。即使中央的决策者不依赖选举和再选举，他们也会如任何地方的同行一样，时刻关注自己的政治合法性和政治生命。省级领导也不例外。出于对政治稳定性超乎寻常的关注，中国的政治家们倾向于采用财政转移支付来回报有价值的支持者，压制可能的威胁者。同样，省级政府则倾向于从中央政府汲取尽可能多的财政转移支付以取悦自己的委托人。财政转移支付的分配由此就变成了政府间的关系的焦点。为此，要描述出决定中国中央政府财政转移支付的关键因素，一个人就不仅要考虑伦理和经济的因素，还须考虑政治的因素。因此，本研究采纳了三种类型的独立变量。

　　中央决策者对公平的考虑

　　人均GDP.这是财政能力大小的决定性指标。财政不平衡的主要渊源就在于财政能力的不对称，反过来又影响了收入分布的不对称。人均GDP低的地区，财政能力也低。如果中央的决策者分配财政转移支付的目的是减轻财政的不平衡，拉平财政的基础，那么回归系数就应当是负的。

　　人均受灾成本。中国是一个容易遭受自然灾害的国家。在每一个特定的年头，总有一些地区会比其他地区遭受更大的损失。中央的决策者如果考虑到这一因素，那么回归系数就应为正。

　　农业在地区经济中所占份额。这是一个显示不发达的参数。如果中央政府的财政转移支付目标是资助不发达地区，那么回归系数应为正。依赖比例。这一比例是指低于和高于工作年龄的人口比例。它是财政需求的一个指示参数。依赖性人口比例高的地区应当会接受更高的人均财政转移支付。

　　人口密度。这是社会服务单位成本的决定因素。财政不平衡可能是收入基础上的差异所致，也可能是服务的单位成本上的差异所致。可能有很多环境因素影响了服务的成本。人口密度只是其中之一。不难推测，人口密度越低的地区，传递任何水平的服务成本都会更高。如果中央的政策是为了补偿成本上的差异，那么回归系数应当为负。

　　中央决策者的政治考虑

　　少数民族的人口比例或一地是否为自治区域。非汉族居民聚居的地区可被视为是易于培育分裂情绪的地区。如果能找到一个显著的回归系数，我们或许就能得出结论说，中央政府以转移支付为手段来安抚最可能产生麻烦的地区。

　　劳动争议的情况。这是社会稳定的一个指示参数。如果社会稳定是中央领导者的主要关注点，那么回归系数就应当为正。

　　地区的要价能力

　　在政治局的席位。这是一个虚变数，政治局是中国最有决策权力的机构，如果某省在政治局有一个席位，则赋值为1，其他省则为0.如果该变量的回归系数显著为正，就说明在中国确实存在各为其政的分配方式。

　　人口多少。相比不到1000万人口的省份，北京更可能会在一个有5000万或更多人口的省份面前让步。

　　按省级GDP 计算的经济规模。这是要价能力的另一个决定性因素。经济权力大的省拥有更大的政治筹码，更易得到更高的人均财政转移支付数额。

　　财政转移支付存在于所有具有多级政府体制的国家。但财政转移支付的决定性因素却各不相同。有的国家(如美国)欣赏有条件(或者是特殊目的)的拨款，其他的国家(如加拿大)则偏好无条件(或者一般目的)的拨款。无条件拨款居于主导地位的地方，财政转移支付按照某种精心设计的公式来计算，将政治干预的可能性降到最小(如德国)。当分配一般目的的拨款规则不明朗时，就存在很大的要价空间(如印度和俄罗斯)。有条件拨款居于主导地位的系统则提供了一个完美的制度环境以便于展开各为其政的政治角逐(如美国)。

　　在中国，一般目的的财政转移支付占总财政转移支付的主要部分。不过，一般目的的财政转移支付的总量里包含了"返还收入"，"返还收入"的分配一般按照特定的公式计算得出来。即使这些公式没有反映平等原则，他们也限制了讨价还价的范围。旧的拨款和上交也是如此。无疑所有测度要价能力的变量都几乎没有解释能力。

　　如上文所述，设计"返还收入"的初衷实际是为了保护地方的既得利益，而不是为了缩小日益严重的地区差距。这解释了为什么很难找到中央向低收入地区分配财政转移支付的事实依据。在某种意义上，似乎可以很公正地说，就财政转移支付的问题，中央的决策者没有多少任意施为的空间。很多财政转移支付分配已经既定。问题是，在他们可以控制的范围之内，又是什么应该优先考虑。前面部分的分析说明国家的统一也许是他们最为关切的。

　　这一点无疑是个新发现。在对1978-1992年间财政转移支付的一项研究中，Martin Raiser已经发现，所有穷省都得到了数量不等的补助，但最穷的省份却并未必然得到最高水平的补助。补助水平最高的是那些非汉族人口为主的省份，尽管他们的收入水平超过了那些最穷的省份。这个发现促使他开始怀疑中国的财政转移支付更可能是由政治考虑驱动，而不是公正性考虑。本研究可以说为他的猜想提供了系统性的证据。

　　那么，为什么国家统一在中国财政转移支付的分配中具有如此显著的意义呢？

　　中国是一个有56个民族的多民族国家。汉族人口占人口的91%，是多数民族。其他的人口则分为55个民族。少数民族的对中国的长期发展和国家安全的重要性与他们的人口比重是不成比例的。

　　首先，尽管人口比例很小，中国少数民族的数量却很庞大。虽然只占总人口的9%，绝对数量实际上超过了诸如德国、法国和英国这样的欧洲大国。很少人认识到中国其实是世界上穆斯林人口最多的国家之一，其数量近2000万，比阿拉伯联合酋长国、伊拉克、利比亚和马来西亚都要多。

　　第二，少数民族的数量增长比率超过了汉族。虽然汉族人口总量在1982年到1990年间增长了10%，但少数民族的人口总量增长了35%，从6700万增加到9100万。对1995年的总人口的1%所作的一项样本调研表明，有1亿846万人属于少数民族，占全国总人口的8.98%，较之1990年的数据上升了0.94%.如果少数民族继续保持这样的人口增长率，到2080年，其总人口将达到8亿6400万。

　　第三，少数民族分布的地区极广。每个省、自治区和直辖市和多数县级单位都有少数民族。不过少数民族主要聚居于中国西部，覆盖了中国近三分之二的国土。

　　第四，少数民族的主要聚居区资源大多很丰富。西北地区富有煤(中国的主要燃料)，西南地区有无限的水电潜力。青海柴达木盆地有大量天然气，新疆塔里木盆地又有油又有气。黄金和其他金属矿在西藏、贵州和云南都很富饶。能源是中国未来发展的瓶颈。西部地区看来掌握着未来的钥匙。

　　最后，中国的少数民族主要生活在边疆地区，如北部的蒙古人，西部的维吾尔和藏族人，西南的壮族、彝族和白族。换句话说，中国的边疆主要由少数民族居住着。在新疆、西藏、内蒙古、云南和广西的很多边疆地区的县乡，当地人口的90%以上都是少数民族。从安全角度考虑，这些地区对中国国防的前哨具有巨大的战略价值。

　　正是认识到了少数民族的正式地位及其战略重要性，中国划分了四级行政自治机构，包括5个自治区，30个自治州，120个自治县(在内蒙古等地，又称自治旗)，1200多个自治村。虽然这些自治地区对当地事务并不享有真正的政治控制，但身为少数民族却拥有自治地区的事实总是令人愉快的，那些确认为少数民族的团体能够通过各种实际的项目获得利益。最明显的特权有发言权，学习本族语言的权利，宗教信仰自由，以艺术和流行文化形式表达各自文化差异的权利，生育更多子女，子女获得更多的教育机会，获得公职的更多机会，更重要的是，纳更少的税，接受更多的补助。

　　促使决策者青睐少数民族的是一种强烈的希望维持国家统一的愿望。在中国人的灵魂深处，人们非常惧怕国家分裂。中国现在是一个统一的国家，没有任何导致分裂的紧迫危险，而领导人连任何分裂的可能都不希望看到。