全部版块 我的主页
› 论坛 › 经济学论坛 三区 › 宏观经济学
[民生六日谈]之户籍
zounghy
12485 130
2016-03-29

居住证改革向何处去？

居住证制度曾被看作“户改”的突破口，在现实中却可能沦为鸡肋，关键还在于财税体制改革能否同步推进。2015年和2016年之交，涉及近2.53亿流动人口权益的居住证政策频频亮相。在中央提出，要把加快农民工市民化、加快农业户籍人口落户当作经济下行中促内需的重要途径之际，在新的一年里，会有多少人愿意到城里落户，或是至少通过居住证制度的保障，在移居地想享有基本的公共服务？而新的政策思路出台后，中国农村和各级城市的生活面貌，又会在接下来的一年里产生哪些变化？

　　2015年最后一个月，涉及近2.53亿流动人口权益的居住证政策频频亮相。
　　作为户籍制度改革（下称户改）的重要内容，居住证制度曾被看作户改的突破口，但是当落实方案逐步公布，却引发诸多质疑，户改成功的关键是什么？居住证改革难道将成为难以下咽的“鸡肋”？
　　2015年12月10日，经过五年酝酿的《北京市居住证管理办法(草案送审稿)》和《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》开始向社会征求意见；同一个星期，2014年底开始征求意见的《居住证暂行条例》（下称《条例》）也正式对外公开。
　　近年来，虽然户籍改革的紧迫性已经在学界、政界、公众达成共识，但是改革的步伐却始终“雷声大、雨点小”，实质进展十分有限。居住证制度则被官方看作户改的重要突破口，被公众寄予厚望。
户籍改革的过渡阶段
　　居住证制度起源于地方政府自发试点，早在2002年，上海市出台了《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，居住证申请对象为本科以上学历或者具有特殊才能的国内外人员。   
　　2003年，由于孙志刚事件，城市收容遣送制度终结，暂住证失去了强制执行的依托。此后，深圳、成都、武汉等城市逐渐取消暂住证，推行居住证制度。据记者不完全统计，截至2014年底，全国共有24个省市自治区开展居住证制度，其领取条件、享受待遇各不相同。
　　在业内学者看来，地方政府积极试点居住证制度，目的之一在于对本地实际居住人口进行信息登记和管理。
　　在多年研究户籍制度的中国人民公安大学教授王太元看来，户籍制度最基本的功能其实是人口信息的登记管理，但是随着中国逐步放开人口流动的管制，“户口”对常住人口的登记信息已经日益弱化，对于主管治安的公安部门而言，亟须建立有效的补充性登记制度，居住证制度可以承担这样一个功能。
　　随着越来越多的省市推行居住证，中央也认可了居住证制度的优势，意图通过居住证制度作为过渡性政策，建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，直至实现户改的最终目标——剥离户籍附带的诸多福利，回归管理住户人口基本信息的户籍制度本位。
　　上海交通大学经济学院特聘教授、复旦大学教授陆铭向记者分析，在中国目前的情况下，在给定户籍制度不可能一夜之间完全废除的情况下，实施居住证制度，并且以积分落户作为一个过渡的措施，是必要的。王太元也表示，从原来有无户口的二元割裂，到现在分层级的享受公共权利，“居住证的方式是最准确的”。
　　据国家发改委城市和小城镇中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法向记者介绍，《条例》的主体思路是“分两步走”：第一步先解决居住证的问题，结合中共十八届五中全会的建议，政策的重点对象是有市民化倾向的农民工群体，也就是已经离开农村到城市就业并且有一定条件的人群，而非一次性地彻底解决“城乡户籍一体化”问题；第二步，则是根据每个城市具体的条件，解决落户问题。
沉重的户改成本
　　针对公众关注的居住证申请条件，《条例》实际制定了一个较低的门槛，只要“符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的”公民，就可以依照规定申领居住证。而已经实施居住证的上海、深圳等地，则规定申领居住证必须同时满足在本地有合法稳定居所、合法稳定职业的条件。
　　对此，华东政法大学政治学与公共管理学院教授郭秀云表示，接下来，各地将根据《条例》的规定修改制定具体的管理办法。王太元则向记者透露，上海的文本会有所修改，并已经拟定。
　　《条例》第十二条、十三条则明确了持有人享有权益、便利这一核心内容。《条例》提出，持居住证者在居住地可享有义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务六类基本公共服务以及按照国家有关规定办理出入境证件、换领、补领居民身份证、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试、申请授予职业资格、办理生育服务登记和其他计划生育证明材料七项便利。
　　值得注意的是，与《居住证管理办法（征求意见稿）》相比，修订后的《条例》中，持证者在居住地享有的基本公共服务和便利，范围及内涵有所限缩。比如随迁子女在当地参加中考和高考的资格，住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等，都未出现在《条例》文本中。
　　袁崇法坦言，删除上述所列举的多项权利，体现出目前公布的《条例》内容更为保守。主要原因是目前的基本公共服务，主要由地方财政支出，客观上有些地方财政“确实是兜不了、兜不起”。
　　据记者了解，2010年，重庆市启动了户籍制度改革。经过官方测算，最初两年集中转户的300多万人，资金总需求高达2010亿元，其中用于养老保险补助、企业社保缴费补差，以及公租房、学校等配套设施建设的资金由政府支出需316亿元，接近重庆市2010年地方财政收入的16%。
　　广州市的情况也类似。2015年2月公布的《广州市国家新型城镇化综合试点工作方案要点》（下称《方案》）测算，广州要为150万现存外来务工人员提供市民化待遇，财政成本约需1490.7亿元，平均每人约9.9万元。《方案》称，按照现有财政成本分担机制，广州市财政承担比例高达99.24%。据华南师范大学经济与管理学院教授张华初的测算，广州市将外来人口市民化的单个成本高达13.3万元。但是，也有学者认为，户改的实际成本并非如此之高，上述测算中存在着一些误区。
　　以户籍制度附载的核心权益教育为例。中国人民大学经济学院教授郑新业对记者说，很多测算往往只关注了流入地城市增加的成本，而忽略了流出地减少的费用。他认为，人口转移到城市，义务教育承担的总成本不一定增加；而真正增加的成本是校舍等基础设施的新建，但流入人口也在以税收方式，给城市基础设施建设提供资金。
　　再以上海为例，上海金融与法律研究院研究员聂日明提出，2014年上海财政收入的前四大税种是增值税、营业税、企业所得税及个人所得税，合计占上海公共财政预算收入的73%，而这四个税种的高低与经济繁荣程度紧密相关，尤其是消费行业的繁荣得益于大量的非户籍常住人口。“政府过于高估了自己提供公共服务的成本，实际上除了义务教育，绝大多数公共服务成本实际上是由居民自己承担的。”聂日明认为。
“北上广深”落户梦断
　　《条例》中还明确了居住证持有人落户的途径。
　　记者注意到，不同规模城市对应的落户条件也不尽相同。其中，人口50万以下的小城市的落户条件为在市区、县人民政府驻地镇或者其他建制镇有合法稳定住所；人口50万至100万或100万至500万的中等、大城市的落户条件，则既要求合法稳定就业、也要有合法稳定住所，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限，这一层级相较《居住证管理办法（征求意见稿）》更为细化，参考了城市综合承载能力；而人口500万以上的特大城市和超大城市可建立完善积分落户制度。
　　上述城市分类改革的思路在多个政策中一脉相承。据郭秀云介绍，20世纪80年代初，严格控制大城市、合理发展中小城市、积极发展小城镇的基本思路就已经确立，到目前为止，十八届三中全会《决定》、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》等政策基本延续了这一思路。
　　而上海社会科学院人口与发展研究所副所长周海旺则提出，根据《条例》，小城市的落户条件最为宽松，体现了政策的鼓励性质。但从社会性的发展情况来看，人口从小城市流入大城市，从县城流向省会城市以及一二线城市，是一个必然趋势。“现在出台的政策是调控城市的发展速度，但是改变不了发展的趋势”。他告诉记者，从长远来看，特大城市的人口还会进一步积聚，这也是国际上所有特大城市发展的必然规律和现象。也有学者认为中小城市没有必要实行居住证制度。中国人民大学社会学教授陆益龙就提出，居住证只适合在北上广等特大城市作为一种过渡形式，在其他地方没有太大意义。即使省会城市，也没必要搞积分制，“花费大量成本，没任何意义，实际还在强化身份的不平等”。
　　实际上，对于居住证、积分落户制度，最受关注的就是“北上广深”等特大城市。根据现行的规定，上述特大城市的落户门槛相对较高，其中以北京、上海最为严格。
　　12月10日，北京市法制办公布了《北京市积分落户办法(征求意见稿)》，明确申请人须同时满足五项条件，包括：持有北京市居住证、年龄不超过45周岁、在京连续缴纳社会保险七年及以上、符合本市计划生育政策，且无违法犯罪记录。但北京市积分落户的合格分数线是多少，在文件中并没有公布，而是由北京市政府“根据年度人口调控情况”，每年向社会公布落户分数线。
　　上海金融与法律研究院城市化与政府监管领域研究员傅蔚冈对记者表示，北京的落户政策“这么严苛，超乎我的想象”。他认为，获取居住证首先还要有暂住证，“北京是先例”；满45岁就没法参加积分落户，“条件太苛刻”。而在中央近期提出要解决因计划生育政策造成的无户口人员落户问题的背景下，北京市却又用“符合本市计划生育政策”，给参加积分落户“设置了新门槛”。
　　与北京高标准的选拔模式不同，上海现行的居住证转常住户口模式则为资格制。据聂日明介绍，上海居住证持有人只要满足特定条件，比如稳定就业、居住满七年、中级职称、计划生育、无犯罪等，就可以转为户籍人口。“这是一种‘资格制’，持有居住证后只要满足一定资格，虽然条件也比较苛刻，但落户预期就相对明确”。
　　舆论普遍认为，上述城市落户的门槛如此之高，与中央对于特大城市严控人口的思路有关。以落户条件最为严格的北京为例，据王太元透露，因为北京情况特殊，中央一方面下死命令严控人口，一方面要求其为满足各种落户需求提供公共服务，“有矛盾，所以会特别严格”。
　　傅蔚冈直言，“北京、上海都把居住证的功能搞错了”，居住证制度原本是为了提供公共服务，现在变成一种限制，而且“这些人就算没有落户，有就业还是会来工作，上海的经验可以证明这一点”，对于调控人口成效不大。
　　美国约翰斯•霍普金斯大学生物统计学博士黄文政提出，现在的制度设计成了“只有成功了才能留下，这是很大的误区”。他认为，引进人才和培育创新技术的过程类似，具有一定的滞后性；如果纯粹只为了收割当前的人才，只会“越引进越落后”。
　　从户改的最终目标来看，如果通过居住证或户籍来控制人口结构、数量的政策思路不变，则最终实现户籍改革的理想状态很难出现。陆铭就提出，现行各地的政策在居住证和户籍之间，还是有一个巨大的福利差距；同时，居住证转户籍的门槛设得特别高，“如果要走这条路的话，跟原来没有居住证的时候，没什么差别”。
缺位的“国民待遇”
　　此外，居住证制度作为一种过渡性策略，傅蔚冈担心政府可能产生路径惯性，“今后要废除是很难的，带来的影响也是持久的”。
　　郭秀云坦言，居住证这样的“中间状态”在北京上海这样的特大城市会存在很长一段时间，中小城市比较短。北上广这样的大城市本身有大量的外来人口流入，相对而言，总体的压力比较大，要做到公共服务均等化也就更困难。
　　推进户籍改革已经成为整个社会的共识，但是却始终胶着不前，突破口在哪里呢？
　　学者普遍认为，财政体系的配套十分关键。郑新业指出，在当前的财税体制以及以地方政府为主导的城市居民公共福利体系下，各地形成利益割据和竞次效应。因此，户改的“牛鼻子”是财税体制，关键还在于“中央政府要做事”。
　　“只有中央政府做事，承担基本公共服务，才能让户口‘不值钱’，才能打破地方利益拉锯。” 郑新业对记者说，“越是市场经济国家，劳动力流动越频繁，中央政府提供的公共服务就越多。”
　　王太元也指出，在公共服务均等化的财政支付保障方面，目前中国只有“市民待遇”而缺乏“国民待遇”。他认为，义务教育等居民基本生存权的保障应为“国民待遇”，而“市民待遇”则在此基础上为居民的发展权提供保障。
　　中央政府从何做起呢？郑新业认为，改革步骤可以先易后难：第一步是增加流动人口的义务教育经费转移支付；第二步可以做“五险一金”的中央化；第三步再将高等教育等纳入，重点是中央政府要给实实在在的支持，给钱给指标。
　　初步来看，政策的改革方向也大体与此相符。11月9日，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在国务院新闻办举行的吹风会上解读“十三五”规划制定思路时也提到，转移支付和土地指标与外来人口相挂钩，将在“十三五”规划中有所体现。“人口进来多的地方，落户多了就多给你地”；“财政转移支付要和市民化挂钩，落户多意味着义务教育、医疗等政府支出多，所以财政转移支付要和这个挂钩”。
　　但也有专家认为，财税体制并不是户籍改革的核心问题。聂日明对记者表示，政府为居民提供公共服务是“不能用金钱来衡量的”。“难道政府要因为一个人‘有用’才为他提供服务或者因为中央给了钱才给他提供服务？”他反问道，“难道你要因为一个人穷，就开除他的国籍？”
　　在聂日明看来，比财税体制更关键的，是政治体制在决定外来人口享受均等化公共服务中所起的决定性作用。他举例说，2011年深圳区级人大换届选举产生的1368名区级人大代表中，仅有60余名代表是非深圳户籍，而北京、上海等城市的情况也类似。
　　“公共政策是由选票决定的。”聂日明说。
二维码

扫码加我 拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

全部回复
zounghy
2016-3-29 08:02:06
　　落户北京有多难？京城居大不易。
　　有个北京户口能让人在购房、购车、医疗、子女教育方面享有诸多便利。
　　因此，获得北京户口是很多北漂人的梦想。
　　新生儿落户、军人落户、亲属投靠落户条件……似乎条条大路通北京，种种办法拿户口。
　　在户籍管理政策日渐开放的大势之下，北京积分落户征求意见稿推出，全国户籍制度管理最严格的首都实现了政策“破冰”。
　　可是人们还是说：“落户北京真的很难！”
　　历史上，就连明成祖朱棣都要靠迁都的形式才能“落户”北京，清兵挥师入关才抢到了北京户口。
　　如此看来，目前高校应届毕业生通过留京指标来获得户口的方式，更为温和一些。
　　2015年，北京高校应届毕业生23.3万人。当年7月29日，北京人社局副局长张祖德表示：“今年留京指标控制在9000人以内。”
　　僧多粥少的现状，令很多毕业生感到“惨烈”。为了拿到北京户口，“不问待遇，只问户口”。
　　就在外地户籍人员为北京户口抢破头时，不少土生土长的北京人却认为户口并没给自己带来过多的好处。“老北京人”与“新北京人”也在经历着融入与共建的阵痛。
　　一个北京户口能为自己带来哪些保障？在求索北京户口的过程中，又有怎样的故事？
　　且看落户北京有多难。


　　策划人：李晓健
　　执行：张晓娜 李张光 王涵 汤瑜 周頔 李晓健


变窄的“进京通道”

李张光

　　十八届三中全会决定“严格控制特大城市人口规模”之后，控制人口就成了北京市的重要任务之一，这对于在北京打拼的“北漂”来说，未来落户北京的通道也越来越窄。
　　2014年6月份，为孩子争取在北京“幼（儿园）升小（学）”的机会，北京多地出现非京籍学生家长维权事件。王鑫就是其中的一员，她曾多次跟着维权队伍到北京市政府门前聚集，高喊“还孩子上学权利”的口号。
　　但这些行动并没有改变“孩子在北京上不了学”的结果。2014年9月份，她不得不选择一个折中的办法，让孩子在河北固安的一所小学就读。
　　原来，2014年北京市的几个城区突然提高了非京籍孩子“幼升小”的入学门槛，除了王鑫的孩子外，还有数以万计的非京籍适龄儿童因不符合条件而被挡在北京的校门之外。
　　中国社科院社会学研究所研究员彭波长期关注户籍制度改革，在他看来，用调控随迁子女入学资格的手段来控制外来人口，是北京在调控人口大背景下不得已采取的手段之一，这也意味着未来北京落户通道将越收越紧。
　　困扰上学路
　　家住通州的王鑫和丈夫都是安徽合肥人，2005年大学毕业后留在北京工作，如今虽然在北京有车有房，但是一纸户口让王鑫觉得进退两难。
　　在孩子上小学之前，她觉得和周边北京本地的同事并没有多大差别，直到2014年，6岁的儿子到了上小学的年龄，她才切身感受到没有北京户口带来的诸多不便。
　　王鑫告诉记者，按照北京市往年的要求，非京籍幼升小学生在京就读需提供父母或监护人的在京暂住证、在通州实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地乡镇政府（或街道办事处）出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿等“五证”。
　　2014年春节时，她就把所需要的“五证”都准备齐了。没想到，到北京市义务教育服务平台填写入学信息时，出现了一项她没想到的规定。
　　原来，2014年开始，通州区在“五证”细则中要求家长须在通州缴纳最近一年的社保。
　　“我们公司在西城，社保也是在西城交的，怎么会有在通州的社保？”王鑫说。
　　记者调查发现，除了通州，2014年开始，北京市各区都提高了非京籍儿童“幼升小”门槛，如丰台区要求父母一方在丰台务工，朝阳区要求家长双方都在本区缴纳社保，东城区甚至要求父母双方都在东城务工并住在东城，昌平区则规定暂住证办理日期必须在2013年之前。
　　朝阳区政府公布的一份文件显示，“五证”细则要求的各项资质均须经过严格审核，由各街道和乡镇人社局、工商分局、房屋管理局、街道流动人口和出租房屋管理办公室、公安分局、区教委和街道办事处或乡政府分工把关审核。
　　在多次被告知不符合政策要求后，王鑫十分沮丧，虽然几次参加抗议活动，依然没有丝毫效果。
　　后来她发现，河北的公立小学入学条件相当宽松：提供身份证、户口簿，当地就业证及学区所在地居住证明，即可就近入学，租房协议、买房协议都算居住证明。
　　更重要的一点是，2013年，河北公布了一项针对外地户籍学生的高考政策：只要学生具有两年以上高中学籍，家长有《就业、失业登记证明》及本地居住证明，不论户籍是否在河北，均可在河北报名参加高考。
　　于是，王鑫在一个朋友的帮助下，将儿子安排在离北京较近的河北固安上学。
　　王鑫告诉记者，像她这样的家长有很多，都选择让孩子到河北上学。
　　不断收紧的落户政策
　　王鑫遭遇的背后，是北京市人口调控思路的体现。其实，十八届三中全会决定“严格控制特大城市人口规模”之后，控制人口就成了北京市主政者的重要任务之一。
　　2013年，北京市委十一届三次全会召开，北京市委书记、市长首次表态，要坚决控制人口无序过快增长，切实把北京常住人口增速降下来。
　　当年，北京市就对市属用人单位引进落户的应届非京籍毕业生提出年龄限制，要求毕业当年本科生不超过24岁、硕士生不超过27岁、博士生不超过35岁。
　　记者了解到，这项政策在当时引起很多应届毕业生的不满，最后被“过渡执行”。
　　2014年初，北京市十四届人大二次会议上，《北京市政府工作报告》更是将加强人口规模调控列入年度主要任务之一，而在此前的北京市政府工作报告里，对外来人口的措辞一直是加强“服务管理”。 2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，仍明确指出针对500万人的特大城市，“要严控人口规模，建立透明、完善的积分落户制度”。
　　当月，北京市委书记郭金龙向媒体表示，要“痛下决心遏制北京人口无序快速增长”。
　　有专家表示，自2014年起，北京对小学入学政策列出了不同的条件：对非京籍适龄儿童在北京市接受义务教育，要求提交“五证”以及其他“相关材料”，就是作为“遏制”的主要手段之一。
　　政策效果相当显著，据北京市教委统计，截至2014年底，北京市义务教育阶段新招生数量为15.3万余人，相比2013年16.5万余人，下降了1.2万余人。
　　据《北京青年报》2014年1月报道，北京自2005年起，留京指标逐年压缩，到2014年已经缩减了一半。而大学生村官、公务员、社工、军转人员等专项引进也从以往的四五千人降到3000人。
　　同时，记者还了解到，2015年年初，北京市政府向各区县下达人口调控指标，与各区县签订人口调控责任书，将控制人口规模纳入政府年度绩效考核体系。
　　另一方面，中央机关企事业单位用人在京落户指标也在不断下降。
　　2015年2月9日，中国航空工业集团公司在官网发布“人社部严控在京单位接收应届毕业生”的消息，指出人社部2月6日召开国务院各部门及在京央企2015年高校毕业生接收计划工作会，要求各单位压缩留京毕业生落户指标。
　　该官网消息称：“人社部缩减了2015年度高校毕业生进京落户的计划指标，各中央单位在2014年基础上指标压缩17%；毕业生进京落户条件相比以往更加严格，并实施违规责任追究制度等。”
　　据报道，这一度导致一些已经签约国企或央企的同学收到解除就业协议的通知。
　　北京航空航天大学的一名老师也证实这一说法，他告诉民主与法制社记者，北京航空航天大学就有7名同学经历了这样的情况。据他统计，涉及用人单位包括大唐电信及其旗下子公司、中国钢研科技集团有限公司、中国航天科工集团、中国航天科技集团等多个单位。
　　与此同时，在2014年底，北京公安机关在市长指示下成立专案组，开始整治买卖北京户口现象。曾经通过中间人花钱办理北京户口指标原本是“公开的秘密”，如今当事人纷纷遭到调查。
　　在这场整治运动中，北京大学2014届研究生李某、陈某等人被警方刑事拘留。
　　北京收紧“进京通道”还跟北京控制人口的成效不容乐观的现状有关，自2005年开始，人口目标责任制，居住证制度研究以及“以业控人、以房管人、以证管人”成为北京人口管理的主要模式。
　　2005年1月，国务院原则通过了《北京城市总体规划（2004年-2020年）》。《规划》称，到2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右。
　　但根据2015年5月，北京市统计局、国家统计局北京调查总队公布的2014年北京市人口数据显示，截至2014年年末，北京市常住人口就已经达到2151.6万人，其中常住外来人口为818.7万人。
　　谁能落户？
　　由于社会福利和户籍捆绑在一起，北京户口含金量近年来也水涨船高，对于大多数“北漂”来说，拥有北京户口变得可望而不可及。
　　记者了解到，拥有北京户口的人士可以享受到的福利待遇远远超过“外来人口”，最直接的是购房，对于拥有北京市户口的成年单身人士，只要名下没房就可以购买，以家庭为单位可以购买两套房产。而对于没有户籍的外来人口则有诸多限制。同时，在教育资源、养老资源上也都有巨大的差别。
　　民主与法制社记者在北京市政务门户网站首都之窗上的户籍办理入口查询得知，目前有机会落户北京的主要有几类人：军人、应届毕业生、工作调动或者安置到北京的公务员、来京创业的留学回国人员、来京投资企业的高级管理人员、外地来京投资开办私营企业的创业者以及随亲属入京群体（配偶、子女和父母）。
　　2015年《北京日报》相关报道说：“具有进京户口审批权的有中央、军队和市属三大系统共26个单位的41个部门，条件标准不统一，除本市系统外没有指标限制。”这就是坊间流传的“三大系统41支笔”，这是落户北京的主渠道。此外，通过“海外高层次人才引进计划”和“北京市荣誉市民”途径获得北京市户口，数量极少。
　　记者了解到，投资落户的通道已经十分拥堵，资料显示，2013年，北京市投资促进局仅为14名在京投资企业高管及家属办理了北京市常住户口。
　　另一方面，随着落户政策的不断收紧，普通的“北漂”能够成功落户的更是寥寥无几。
　　新政新通道？
　　2015年12月10日，《北京市居住证管理办法（草案送审稿）》和《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》公开征求意见，引发社会广泛关注。
　　媒体报道称，与现行审批落户相比，北京市的积分落户草案，其实是多了一条路，是在维持现有三大系统审批落户制度不变的情况下，给予在京工作的非京籍人员一条新路，也是给予相关人群的新希望。
　　不过，对于新政策的效用，专家表示，相关人群还要理性看待。需要认识到，积分落户政策作用有限，仅仅是41个户口审批单位之外的1个新途径而已。
　　中国社科院研究院彭波表示，北京户籍新政主要功能是引导人口流向，优化城市人口结构，而不是吸纳人口。
　　根据日前公示的《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》，记者对比发现，单从基本条件看，北京远高出已实施积分落户政策的上海、广州、天津等城市，成为“门槛最高”的积分落户城市。
　　彭波认为，北京市的积分落户门槛苛刻，主要是通过积分落户的方式疏散人口，而目前需要做的是推动居住证政策不断完善，这是一个覆盖面相对广泛的制度。
　　更有学者对这种积分落户政策表示反对，认为调整经济结构、发展高端产业，需要高素质的人才，但这种高门槛是伴随城市发展和需求油然而生的，而不是人为设置的。
　　彭波则表示，实行居住证制度也是一种进步。2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》就要求建立一种新型户籍制度。
　　不过彭波也认为，北京市户籍新政效果还有待观望。

二维码

扫码加我 拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

zounghy
2016-3-29 08:03:18

追问落户资格的公平性：

捕获.PNG


二维码

扫码加我 拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

zounghy
2016-3-29 08:06:03

走出城乡二元的北京户改框架

北京要真正形成城乡一体化新格局，必须统一制定北京市户籍制度改革方案，有序推进

作者：张英洪

　　1990年代以来，北京市开始推行一些户籍制度改革政策，特别是逐步放开了人才进京的户口限制，但相对于广州、上海、重庆、成都等其他大城市来说，北京户籍制度改革十分谨慎，至今仍然没有取消户口分类，户口准入限制依旧存在且严格。对农民工等外来流动人口的户籍制度改革基本上没有突破。
　　近年来，北京市因人口压力不断增大，开始强化“以业控人”、“以房管人”、“以水控人”，进一步严格户籍准入政策和指标调控。这些户籍限制政策与北京市统筹城乡发展、实现城乡一体化的长远目标是不相适应的。一方面，难以阻止城市人口的膨胀，高校毕业生千方百计留在北京，流动人口涌入北京的动力也十分强劲；另一方面，户籍限制使流动人口无法取得合法的“市民”身份，难以获得与城市居民平等的发展机会及社会地位，缺少城市认同感，难以与城市居民在文化观念、思想意识上融为一体。
　　北京市户籍制度改革面临的主要障碍
　　改革以来，北京市户籍制度改革并没有达到控制人口规模的预期效果，主要原因在于北京市户籍管理制度存在着一些深层次的矛盾和障碍。
　　1．户籍制度改革的观念障碍
　　在我国，户籍制度存在因城市规模大中小而存在不同的改革制度。即中小城市的户籍改革环境相对宽松，没有太多的制度限制，而大城市和特大城市的户籍改革相对困难，主要是认为大城市和特大城市已经过于拥挤，城市承载力有限，因而户籍改革难以推进。在这种观念影响下，像北京这种特大城市的户籍制度改革就显得更加困难。事实上，人口流动的规律是由资源配置的优劣来决定的，在中国，资源配置过于向城市、大城市集中，城市越大，各类资源配置越优越，对流动人口的吸引力也就越大。不改变资源配置而一味地靠户籍限制人口是难以达到预期效果的。事实上，在北京的常住人口中，有的已经买了房子，有的买了车子，有的已经结婚生子，他们享受着北京提供的部分公共服务，只是没有户籍而已。这种户籍限制已经没有多大的实际意义。
　　2．户籍制度改革的视野障碍
　　北京市在人口管理和人口规模控制上长期局限在北京市行政空间区域内，缺乏在更大的范围内缓解城市压力的视野。一方面，北京市没有在本市行政区域内统筹人口布局，未能有效构建城市多中心发展格局。另一方面，北京没有有效利用和发展首都圈的特殊作用，以北京为核心的环首都圈发展需要提速。北京市在城市规划发展中也曾试图通过在本市行政区域内发展卫星城、中心镇来改变人口布局，也曾就京津冀城市群发展做出过种种协调和努力，但始终没有改变围绕北京中心城区形成的“单中心”格局，首都圈的发展效果没有充分体现出来。北京“单中心”的城市发展格局，使过多的公共资源集中在中心城区，基本公共服务资源配置不合理，人口不能有效地向城市郊区以及首都圈范围内分流和疏解，导致北京城市核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养区人口分布严重不均衡，首都圈发展滞后，造成城市核心区的人口过度集中，城市交通严重拥堵，“大城市病”暴发，人口、资源、环境压力巨大，反过来又促使人们加强人口控制和户籍管理。
　　3．户籍制度改革的思路障碍
　　在全国各地适应经济和社会发展需要开展户籍改革的潮流中，北京市的户籍改革进展缓慢。现有的户籍改革思路仍然受到传统的严格控制人口流动思维的严重制约。在对外来人口问题上，北京市主要通过行政手段控制外来人口增长，对外来流动人口还主要侧重于治安管理。这种人口管理方法实质上是以“堵”为主，试图通过抬高户籍门槛阻止人口规模的膨胀。在对本市农业人口问题上，北京市主要采取传统的“农转非”政策，特别是在征地过程中，加大了失地农民的“农转非”工作力度，促使部分农业人口转为非农业人口。
　　推进北京市户籍制度改革的政策建议
　　在我国市场化、工业化、城镇化、国际化和城乡一体化深入发展的新阶段，北京的户籍制度不是要不要改革的问题，而是如何进行改革的问题。我们对如何推进北京的户籍制度改革，提出如下政策建议。
　　1．将户籍制度改革提上公共政策议程，统筹制定户籍制度改革方案
　　北京市的户籍制度改革尚未引起足够重视。近些年来，全国各地的户籍制度改革快速推进，而北京的户籍制度改革明显滞后，需要制定统筹改革户籍制度的周密计划。当前，北京在户籍制度改革上，对本市户籍农业人口，主要推行“农转非”政策，对征地后的失地农民实行“逢征必转”政策等；在对外来人口户籍改革上，北京提出实行居住证制度。这些户籍政策没有跳出城乡二元结构的框架。北京要真正形成城乡一体化新格局，必须将户籍制度改革提上改革议程，进行认真研究、周密部署、统筹安排，根据城乡一体化发展的要求，统一制定北京市户籍制度改革方案，有序推进。
　　2．针对具有北京本市户籍的城乡居民，户籍改革可以一步到位推进，废除城乡二元户籍制度，建立城乡一体的户口登记制度
　　在北京的全部常住人口构成中，分为有北京户籍的人口和没有北京户籍的外来流动人口，而拥有北京户籍的人口中，又分为农业户籍的人口和非农业户籍的人口。针对上述人口身份的不同现状，在过渡时期进行分类改革。针对拥有北京市户籍的人口，户籍改革相对比较容易。户籍改革的要点是：
　　一是取消农业户口与非农业户口的划分，统一登记为北京市居民户口。现行的“农转非”政策、征地“农转居”政策予以废止，彻底改革城乡二元户籍制度，建立城乡一体化的户口登记制度。
　　二是原农业户口人员所享有的农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权、集体资产及其收益权、有关农业补贴政策等保持不变，不因户籍改革而变动。但要深化农村产权制度改革，规范和允许农民通过市场机制依法、自愿实行农村产权的交易。
　　三是征占农民土地应按照公正合理的原则给予财产补偿，不再与户口身份挂钩。新生婴儿统一登记为居民户口，保障其对农村集体产权的继承权等财产权利。
　　四是加快实现城乡基本公共服务均等化，确保农民与其他所有的职业阶层一样，公平享有基本公共服务。户籍改革后，农民只是一种职业，不再保留户籍身份。
　　3．针对没有北京市户籍的外来人口，户籍改革可以分步有序推进，逐步实现农民工等外来流动人口的市民化
　　外来人口已经占到北京市全部常住人口的三分之一以上，是北京人口的重要组成部分。由于长期的城乡二元户籍制度的影响，近千万的外来人口工作、生活在北京，是北京的新市民，但因为没有北京市户口而不能名正言顺地成为北京的市民。户籍制度的目标就是要赋予外来人口市民身份，推动农民工等外来人口的市民化，最终实现自由迁徙。在促进和实现外来流动人口市民化进程中，可以分步推进户籍制度改革。
　　第一，按照“北京市‘十二五’规划纲要”的规定，将长期实行的外来人口暂住证制度改为居住证制度。实行居民证制度后，赋予取得居住证的人员有关社会保障等基本公共服务待遇。居住证制度应当覆盖投资移民、知识移民和劳力移民等人群。凡签订正式劳动合同一年以上的农民工，应当取得居住证。作为户籍制度改革的过渡政策，居住证制度要赋予居住证取得者“准市民”身份和待遇。
　　第二，凡取得居住证一年或三年以上者，可以办理常住户口手续，从“准市民”身份转为正式市民身份，享受包括社会保障和住房保障在内的市民完全待遇。
　　第三，居住证持有者在转为常住户口半年或一年后，可以申请办理家属落户手续，以此保护家庭，促进社会和谐。
　　4．跨省、自治区和直辖市的流动人口户籍改革，需要国家从顶层设计上统筹全国社会保障的统一接续
　　在市场化、城市化进程中，跨省、自治区和直辖市的人口流动问题，不是一个省、自治区和直辖市能够有效解决的，北京也不能单独解决进入北京的全部流动人口问题，因而必须要有国家层面的顶层设计和统筹安排。
　　首先，国家要制定和出台全国统一的户籍法律，保障公民在全国范围内的迁徙自由权。就是说，公民不能因为流动到另一行政区就丧失了公民权。加强公民权建设，确保任何一个公民在全国范围内平等享有公民权利，是现代国家的重大职责，这项工作不能只寄希望于地方政府。
　　其次，加快推进全国基本公共服务均等化建设，要像党团组织关系在全国顺利接续一样，建立全体公民的社会保障在全国范围内的统一接续制度，使社会保障跟着公民走，就像党团组织关系跟着当事人走一样顺畅便利。
　　再次，进一步完善公共财政制度，中央财政对在全国跨省级行政区流动迁移的人员的社会保障待遇给予相应的补贴，以此减轻迁入地的财政压力。
　　5．北京要从本市全部行政区域、首都圈、京津冀城市群等空间层次上进行人口布局与调控，同时要进行产业布局和公共资源配置的相应调整
　　人是经济社会发展的第一资源，是最宝贵的资源。但随着北京大城市病的日益突出，人们淡忘了人口大量集中所创造的巨大财富以及所产生的巨大效益，却对聚集的大量人口表示厌烦。这确实是城市发展中面临的一个重大问题。但是，市场化、城市化进程使人口聚集又是普遍规律，而且，越是大城市，就越是具有人口吸引力，这是不以人的意志为转移的人口迁移规律。这就是为什么长期以来北京实行最严格的人口控制政策，结果并没有有效控制人口集中的重要原因。虽然现在北京的城市病已经使人烦恼，但北京的人口聚集不会终结，在以后的十年左右的时间里，北京人口增长到3000万人左右是可能的。
　　面对北京人口聚集增长的现实，靠行政手段限制人口进入，对流入北京的外来人口拒绝给予市民身份和待遇，虽是长期实行的政策，却并不是合适的选择。在市场化和城市化进程中，人口的流向集中，主要取决于产业布局和公共资源的分布。如果产业布局不作调整，公共资源配置不作调整，要想单纯以行政手段控制人口，既难以达到目的，也不合乎社会正义。北京作为首都，在新的发展时期，在对待人口调控上，要改变传统的思维惯性，变限制为疏导，变集中为分散，建设一个去特权化的公平包容的特大城市。
　　一方面，北京要切实从整个行政区范围内对产业布局和公共资源投入进行新的调整，从而引导人口向郊区新城、小城镇集中。从北京行政区域来说，北京本身也是一个城市群，即由中心城区、新城、郊区小城镇和新型农村社区组成的城市群。只要中心城区的产业和公共资源有效地向郊区新城、小城镇转移，人口就会相应地从中心城区向郊区疏解。北京要真正建设数个城市副中心，分担中心城区的功能与压力。
　　另一方面，北京要从首都圈、京津冀城市群和环渤海城市带这个更大的空间范畴内统筹产业布局和公共资源配置，从而引导人口的合理布局与聚集。学界认为，首都圈由北京市与河北省的廊坊、保定、承德、张家口4市组成；京津冀城市群（也称京津冀都市圈）包括北京市、天津市以及河北省的石家庄、廊坊、保定、唐山、秦皇岛、沧州、张家口、承德8市。北京的人口布局和户籍改革，应当有效结合首都圈、京津冀城市群以及环渤海城市带进行产业布局与公共资源配置的统筹谋划。
二维码

扫码加我 拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

zounghy
2016-3-29 08:08:26
二维码

扫码加我 拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

zounghy
2016-3-29 08:15:51
当户籍制度成为一种限制和控制人口数量的工具~~~~~~

当全国都和北京一样，用落户作为一个门槛~~~~~~
二维码

扫码加我 拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

点击查看更多内容…
相关推荐
栏目导航
热门文章
推荐文章

说点什么

分享

微信QQ空间QQ微博
扫码加好友，拉您进群
各岗位、行业、专业交流群