内容摘要：政府主导对中国经济持续高速增长起着至关重要的作用。改革开放以来中国政府的财政分权改革使地方政府作用日益上升，并形成了地方政府竞争的格局。这种有限的地方政府竞争格局一方面推动了地方经济的增长，另一方面也存在一些弊端。因此，要重新调整现行的财政分权制度，规范地方政府竞争行为，促进我国经济长期可持续发展。

　　关键词：政府主导，经济增长，财政分权，可持续，地方政府竞争
　
　　中国的经济增长成就令世人瞩目，按照国家统计局最近公布的数据，2007年全年国内生产总值达到246619亿元。比上年增长11.4%。即使考虑到全球经济不景气所造成的负面冲击，2008年1-3季度GDP增长率仍然在9.9%（具体数据参见国家统计局《中国经济景气》2008年第12期），按照此数字，2008年全年经济增长率仍可能保持在9%上下，相比较其他经济体而言，这已经是最成功的经济增长。通过政府近期连续出台力度非常大的刺激经济计划，国内外学者普遍预期2009年中国的经济增长可以维持在8%以上。

　　尽管一些学者怀疑中国经济持续高增长的真实性，但大多数学者还是同意，即使考虑到统计方法以及统计口径中存在的某些误差，中国改革开放以来仍然保持着经济持续高增长的事实。给定这种高增长的态势，剩下的关键问题就是：究竟是何种原因导致了这种持续稳定的高增长?

　　一、经济增长与政府行为

　　现有的研究主要基于新古典理论(基于索洛增长模型)的视角，估计劳动和资本两大要素对中国经济增长的贡献，同时也有一部分研究估计了技术和制度等外生因素对增长的贡献。现有的研究表明，资本是中国改革开放以来经济持续高增长的最主要推动者；技术有一定的贡献，但没有资本那么明显；制度变革因素的确在起作用，但同样没有资本的作用大；劳动的贡献很小。比如，代表性的研究如樊纲和王小鲁(2000)，他们的研究表明，1979-1999年间中国经济增长率(调整后)为8.3，其中资本的贡献占61.4%，劳动的贡献占9.8%，而农业工业化和城市化的贡献占16%。经济合作与发展组织(OECD)(2006)对改革开放以来的时期进行分段，分别进行估计，发现1983-1988年间，中国经济增长率平均12.1%，其中资本的贡献占41.3%，劳动力的贡献占12.4%，TEP的贡献占19.8%；1988-1993年间，中国经济增长率平均8.9，其中资本的贡献占50.6%，劳动力的贡献占11.2%，TEP的贡献占19.1%：1993-1998年间，中国经济增长率平均9.8，其中资本的贡献占56.1%，劳动力的贡献占3.1%，全要素生产率(TEP)的贡献占34.7%；1998-2003年间，中国经济增长率平均8.O，其中资本的贡献占61.3%，劳动力的贡献占3.8%，TEP的贡献占16.3%。

　　不过，这样一种基于新古典增长模型的经验研究并不能解决变量的内生性问题，且不说内生增长模型对技术内生的考虑，因为技术因素对增长的贡献并不大。就贡献最大的资本来说，也必须考虑到其内生问题，即资本是由哪些因素决定的？很明显，在一个政府控制和主导经济活动的经济体中，资本存量在很大程度上取决于政府行为。即政府影响微观组织的资本决策，进而影响到整个经济体的资本存量，并以此来影响经济增长。因此，在这样一个经济体中，必须引入政府因素。经济学家达成共识的一点是。在中国，即使是改革开放30年的今天，政府仍然起着主导作用。其中，地方政府的作用尤为关键。政府不仅直接通过财政和其他行政活动来影响和控制经济，而且还通过大量的国有企业来主导经济。所以，不考虑政府行为，就无法真正理解中国的经济增长。改革开放以来，财政分权带来了地方政府作用的日益上升，地方政府承担了主要的支出功能，因而对经济增长的影响更为深远。问题的关键就在于，在财政分权的基础上，形成了一种地方政府竞争的格局，这种地方政府的竞争会影响到经济增长，并且的确也影响到了经济增长。但这种增长模式是否能够持续，则需要更深入的讨论。

　　二、财政分权、地方政府竞争和经济增长

　　中国的经济改革实际上是一个分权的过程。一方面，通过市场化，政府逐步退出竞争性领域，使这些领域的资源配置主要由价格和竞争机制实现；另一方面，在政府体制内部，中央也逐步向地方放权，无论是早期的财政包干制，还是后来的分税制，都使地方拥有了一定程度的事实上的自主权。分权的结果是，居民、企业和地方政府作为资源配置的主体逐步参与到经济决策活动当中，并通过自主决策来获得必要的激励。这正是我国改革开放以后经济持续稳定增长的源泉。

　　(一)中国改革开放以来的政府间分权。

　　如上所述，改革开放在政府层级之间表现为财政分权为核心的政府间分权过程。尽管按照胡书东(2001)和张军(2007)的说法，改革前政府间一直不乏分权的试点和探索。但问题在于，改革前的分权和改革后的分权是两种存在本质差别的分权改革模式。首先，从分权试验的存续时期看，改革前呈现断断续续的特征，而且往往是在经济出现极度困难，为了调动人们的积极性，而进行的分权试验：而改革后的分权则持续了30年，并将一直持续下去，并不以经济环境的变化而变化。这说明改革后的分权试验具有高度的稳定性。其次，从分权的内容上看，改革前的分权其实是上级政府对下级政府个别权力的下放，只有在极个别时期才偶然出现了较多的权力下放，这种权力下放甚至可以针对居民和企业，但仅仅是偶然事件；改革以后的分权则是事权和财权在各级政府之间的重新划分，尽管划分的形式在不断变动，但存在一个核心点，那就是赋予地方剩余权力，不仅地方政府有这个权力，居民和企业也拥有这个权力。最后，分权的层次不同，改革之前的分权仅仅是上级政府对下级政府、政府对企业和居民的偶然的局部的权力下放；而改革后的分权则是制度化的权力下放，包括不同层级政府之间(即分税制)以及政府和企业及居民之间(即市场化)。由此可见，30年来的分权改革不仅具有稳定性，而且已经制度化。

　　在通常意义上，“财政分权或财政联邦主义解决的是公共部门的纵向结构问题，即如何在不同的政府级次间分配责任及实现这些责任的手段，并使这些财政手段与各级政府所欲实现的财政责任相一致。”(中国社科院财贸研究所，《中国财政政策报告(2005/2006)：走向“共赢”的中国多级财政》，中国财政经济出版社，2005年版，第28页)但是，需要注意的是，我国目前形成的财政分权与西方国家的财政联邦主义存在着很大差别：第一，我国的财政分权没有政治上的分权相伴随。我国的分权是经济上分权和政治上集权相结合的。第二，财权的划分与事权的划分不匹配。地方政府承担了较多的行政管理职责和财政支出责任，却没有得到相应的收入权力。第三，财政分权缺乏法律上的支撑。现代国家多级政府间的财政分权是通过宪法或法律确定下来的，而我国的财政分权直到1994年通过分税制的形式确定下来，但这种确认不具备规则的效力，因而不符合布坎南所说的“财政的宪政本质”。

　　(二)有限的财政分权下有限的地方政府竞争。

　　分税制带来的一个最明显的变化就是地方财政收入下降的同时，地方财政支出却一直保持较高的比例，这是因为事权主要交给地方政府实施，而中央政府主要从事国防等公共产品的供给以及转移支付等功能。数据表明，分税制以来，地方财政支出占总财政支出的比重一直保持在70%左右；如果从预算外支出看，90%以上的预算外支出都是地方政府实施的。财政支出对应着地方政府的事权，这就意味着从财政的角度看，真正对具体经济事务起作用的只能是地方政府。地方政府在改革开放以来扮演的角色越来越重。进一步看，财政支出不仅反映了事权的大小，同时也定义了政府规模的大小。财政支出越大，政府的规模增长得也越快，对经济活动的影响也就越大。不过，无论如何，事实上的财政分权的确存在，并给经济发展带来了巨大的影响。

　　那么我国这种财政分权和地方政府行为是如何影响到经济增长的呢？我国改革开放以来通过财政分权促进了地方政府之间的竞争，并由此激励地方政府通过投资等来促进经济增长。这是理解中国经济增长的关键。不过，分税制改革尽管在一定程度上建立了制度化的政府间分权体系，但是整个分权制度从本质上看是有限的，各级政府之间责权利的设置存在一定程度的不匹配与不合理。具体表现为：首先，我国的税种、税率是由中央统一制定的，地方政府不享有独立的税权。由于我国各地区差异大，统一的税制使得地方政府无法根据各地的实际情况课税，从而限制了地方政府资源配置的能力。其次，我国特定的政府管理体制决定我国财政分权是建立在上级政府授权的框架基础上的，居民不能通过“用手投票”对地方官员进行评选，自然也就缺乏表达自己对公共品的需求意愿的渠道，而地方官员在信息不对称的情况下也无法了解到公众的需求意愿。只能根据其个人意愿设定目标，通常情况下由这种方式产生的公共品供给数量无法满足公众的需求，也就是说“用手投票”机制失灵了；同时由于户籍制度的存在以及不同形式的就业限制，使得居民的流动大大受限，“用脚投票”的机制也不能够正常运转。此外，我国政绩考核机制尚不健全。晋升锦标赛的官员治理模式主要以GDP等硬性指标作为考核标准，而对教育、环境等的支持力度是软指标，不能够被直接准确的衡量。这就可能导致地方仍然仅仅追求GDP的增长，而忽略了社会福利的改进。

　　总的来看，分税制只能是部分解决了财政包干制的问题，其原因在于，分税制所带来的财政分权体制是一种有限的分权。而不是一种规范的分权。在这种分权体制下，由于地方政府并没有受到当地居民的监督，同时上级政府的监督也是有限的，导致地方政府的行为不受约束，其后果就是偏离当地居民的福利最大化目标，转而追求地方官员的个人目标，即GDP增长加上租金最大化。地方政府为了达到这一组合目标，必须继续保持原先的竞争态势，并通过财政收支政策和其他制度措施来吸引资源流入，同时也出现了竞赛到底的情形。这种竞争下的增长可以看成是一种以牺牲社会福利为代价的经济增长。我们把有限的财政分权下形成的地方政府竞争称之为“有限的地方政府竞争”，这两个定义是我们理解我国财政分权和地方政府竞争的核心所在。

mysky321  金钱 +100  好文章 2009-5-6 8:47:10