综研国策系列述评之十五

文 / 中国（深圳）综合开发研究院
智库研究与信息部 郑宇劼
城市化研究所 韦福雷

□　《巴黎协定》的政治约束力要大于法律约束力，遵约机制更多是“促进性”，而非“惩罚性”的。
□　特朗普当选美国总统，他的“孤立主义”原则、对气候问题的态度和能源政策取向，退出《巴黎协定》很可能成为其政策选项。
□　即便美国退出《巴黎协定》，全球应对气候变化的基本趋势也不会改变，中国仍将坚定不移地履行减排责任。

今天，正在摩洛哥马拉喀什举行的第22次联合国气候变化大会将举行《巴黎协定》第一次缔约方大会。从达成、签署、批准到生效，《巴黎协定》看起来正在往修成正果的方向前进。但是特朗普的胜选却为此增添了变数，他曾表示如果当选总统，将取消美国削减排放量的承诺，撤销美国对联合国气候变化项目的一切资金支持，并退出《巴黎协定》。

01/《巴黎协定》有约束力吗？
《巴黎协定》是继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本，共同形成了2020年后的全球气候治理格局。

协定的主要关注点有三个，第一，总目标是旨在把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并为把升温控制在1.5℃之内努力。第二，缔约各国以“自主贡献”的方式提出减排目标，“国家自主贡献”一旦提交，就将置于国际社会的共同监督之下，从2023年开始，每5年将对全球行动总体进展进行一次盘点。第三，发达国家将承担更多的义务，为发展中国家提供资金、技术等方面的支持，到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元支持资金。

协定生效后，就条约文本中所规定的内容，对所有当事缔约国将产生法律约束力，除非当事国决定退出。但是，其法律约束力主要体现在，给缔约方规定了后续要完成的大量程序性“规定动作”，例如提交自主贡献目标、提供排放清单以及履行协定的进度追踪信息等等，但对行动的实质内容和力度，没有强制性的要求。

可以说，《巴黎协定》的法律约束力比《京都议定书》要弱，其政治约束力要大于法律约束力，遵约机制更多是“促进性”，而非“惩罚性”的。

02/特朗普为何宣称要退出？
特朗普关于气候变化和能源环境问题的基本观点包括：首先，他认为全球气候变暖是为了让美国制造业变得毫无竞争力而制造的一个“骗局”，没有证据证明人类要对气候变化负责。其次，《巴黎协定》不利于美国商业，会使“国外官僚控制美国的能源使用量”。第三，特朗普倾向于传统化石能源，他承诺放开能源产业管制，促进煤炭产业发展，并鼓励增加石油和天然气产量以创造就业机会。特朗普胜选当天，主要煤炭生产商Peabody Energy的股价就暴涨49％以上。

上周四，特朗普在其政权交接网站（GreatAgain.gov）上公布初步政策框架。在能源政策中强调了其“能源独立”观点，表示“美国将展开一场能源革命，使美国转变为能源净出口国”。并表示“会开放本国和海外的联邦土地和矿石燃料生产水域的租约，自上而下的重新检视奥巴马当局颁布的反煤炭规定”。

特朗普还指定美国保守派智库竞争企业研究所的迈伦•伊贝尔（Myron Ebell）担任美国国家环境保护局过渡期工作小组的负责人，他是一个反对气候变暖说的学者，基本观点是认为人类影响在地球变暖中的作用有限，应该拥抱所有的能源类型。他甚至宣传奥巴马签署巴黎协定是“违宪的对参议院权利的篡夺”行为。美国一向有“国内法高于国际法”的原则，特朗普的“孤立主义”倾向很有可能促使其将退出《巴黎协定》作为政策选项。

03/美国能退出《巴黎协定》吗？
美国退出气候变化协议已有先例，2001年布什ZF就以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”为由，宣布退出1998年克林顿ZF签署的《京都议定书》。事实上，由于共和党占多数的国会一贯反对奥巴马ZF承诺的阻止气候变暖的措施，奥巴马选择通过一项总统决定来“加入”《巴黎协定》。奥巴马ZF认为，《巴黎协定》是1992年《联合国气候变化框架公约》下的协议，而美国国会当时批准了这个公约，因此《巴黎协定》无须再提交国会批准，可直接由各行政部门执行。

那么特朗普会采用哪种方式退出呢？综合美国各界的分析来看，退出方式有从激进到消极三种选项。

第一，最激进的选项，退出1992年缔结的《联合国气候变化框架公约》，按程序需要提前一年提出退出申请，由于《巴黎协定》是框架公约的子条约，退出框架公约也就意味着美国退出《巴黎协定》。

第二，最消极的选项，继续留在《巴黎协定》里，但是通过压低相应的环境法规，削弱美国减少温室气体排放的承诺，未能达到排放目标也不会导致美国受到严重的具体处罚。事实上，只要放弃奥巴马ZF提出的“清洁能源计划”，美国的减排承诺已很难达成。

第三，也是最有可能的选项，按照《巴黎协定》第28条规定，协定生效三年后缔约方才能申请退出，最早可在联合国收到退出申请一年后正式退出协定。这意味着，美国最早可以在2019年11月之后提交退出申请，并且在特朗普的第一个任期结束时正式退出。

04/美国退出会有什么影响？
如果美国退出《巴黎协定》，可能会对部分国家在国际气候变化事务上的立场造成影响，进而对艰难达成的全球合作机制产生一定冲击。英国《卫报》引述阿拉伯国家气候行动联盟一位协调员的看法，他认为沙特、卡塔尔和一些中东国家在听到特朗普胜选的消息之后松了一口气，因为这些国家之前是在国际舆论压力下签署协定的，如果美国退出协定，这些国家也就有理由不履行甚至退出协定了。

但是总体而言不会改变全球应对气候变化的基本趋势。据世界资源研究所（WRI）统计，在《巴黎协定》的193个缔约方中，已有109个国家和地区已批准加入，其碳排放量占全球排放量的76.5%，其中美国的碳排放量占全球17.9%，即使美国退出也不会影响55%的《巴黎协定》生效门槛。况且，减排已经成为世界发展的潮流，应对气候变化与每个人息息相关，人人皆可做出贡献，不完全依赖于ZF，即便美国退出也不会改变该趋势。

对美国而言，退出《协定》会让美国在清洁能源发展中处于不利地位，对包括GE在内的正在布局清洁能源的国际化企业产生重要影响。同时，在气候方面寻求全球合作，本应是美国总统面临的重要议题，逆势而动会消弱特朗普的领导力，对其国际信誉带来负面影响。

已批准《巴黎协定》的国家及其碳排放量示意图

05/中国减排之路不受美国影响
中美在《巴黎协定》的达成和生效进程中曾发挥了关键作用。过去两年中，气候变化问题在多次“习奥会”中都占据了重要分量，而且中美还发表了多项联合声明。如果美国退出《巴黎协定》，中美在气候议题上合作取得的成果或将付诸东流。但是，不论美国如何折腾，中国仍将坚持减排之路，推进在“国家自主贡献”中提出将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%的目标，2017年还将启动规模有望高达4000亿元的全国碳排放权交易市场。正如马拉喀什气候大会中国代表团副团长苟海波在大会期间所说“中国将继续坚定不移维护气候治理国际机制，坚定不移推进气候变化国际合作”。

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