作者：山峰
　　“他山之石，可以攻玉”。国外许多国家的小城镇及区域发展进程走在了中国的前面，特别是二次世界大战以后，一些发达国家的欠发达地区、不发达国家和地区，经济走向发达的有益经验，对我国县（乡）镇经济的发展具有借鉴意义。县（乡）镇经济是我国国民经济发展的基础，搞好县（乡）镇经济，就要研究县镇经济发展的规律。小城镇（县镇）区域的开发建设是世界范围内城市化趋势的一种特殊表现。了解国外小城镇及区域发展建设的一些模式、举措，对于加快我国县（乡）镇经济建设的发展进程具有现实的意义。为此，记者查阅大量文献资料，总结归纳，选取其中有代表性的国外小城镇及区域发展实例，供我国县（乡）镇经济发展的领导及规划者们参考、借鉴。
国外小城镇的主要发展模式
　　国外小城镇的发展依性质和功能划分，主要有综合性小城镇、工矿业小城镇、交通枢纽型小城镇(加港口、铁路、公路和运河小城镇等)、商贸小城镇、文化小城镇等。
　　美国科罗拉多州北部小城掐里利，因1859年发现金矿而兴起，一时成为著名的矿业小城，后来又因矿源枯竭而衰落。又如英国的古尔．是因诺廷利———古尔运河的开通而新起的一个小城，后来它又与铁路相连，很快发展成为新兴城市。再如英国的牛津、剑桥．美国的坎布里奇、硅谷、斯坦福大学城等地，集中了若干高等院校和科研机构，一般城市规模不大，没有工矿企业和金融机构，但与文化教育事业配套的服务设施齐备，生活条件舒适，环境优美，有的直接被称为“大学城”或“科学城”等冠名。
　　另外，国外小城镇的发展依区位的不同，大致可分为三种类型：即大城市边缘区的小城镇、郊区小城镇和农业地带小城镇，这三种类型的小城镇都具有不同的产业特色和城镇功能。
　　大城市边缘区的小城镇，主要是作为在大城市上班的富裕的城市人口和退休老人的居住区，以环境幽静的住宅建设和方便快捷的生活服务行业为主要经济产业。人口特点是以老年人及年轻人居多，其地价与房价都比大城市市区便宜。郊区小城镇，即位于大城市与乡村地区的中间地带的小城镇，是郊区地带的人口居住中心和特色产业中心，每个小城镇都具有一定优势的支柱产业加旅游业、制造业等。农业地带小城镇，一般分布在与大中城市相距较远的广阔乡村地带．是乡村农业地带的经济活动中心，这种类型的小城镇面积相对较大，往往是农副产品加工中心和货运中心，其经济活动与当地农业产业密切相关。
　　交通运输的发展、产业结构的变化、市场体系的完善、农业科技的进步及农产品商品化程度的提高，是国外小城镇兴起的重要条件。研究表明，交通运输业的高度发达在小城镇兴起过程中发挥了关键性作用。发达的交通运输业可以改变农业经营者的商业态度，使其更积极有效地进入市场交换系统，促进规模经营，从而产生对小城镇提供的各种服务的需求，刺激小城镇的繁荣与发展。
国外区域发展成功实例
　　———美国田纳西流域发展。田纳西河位于美国东南部，是密西西比河支流俄亥俄河的一条最大支流，由发源于阿巴拉契亚山西坡的霍尔斯顿河和弗连奇勃罗德河汇合于诺克斯维尔而形成。田纳西河全长1050公里，约相当于中国淮河的长度。流域面积是10.6万平方公里，其中约54%的面积在田纳西州。该流域内曾一度植被遭遇的破坏甚烈，水土流失严重，土地肥力较低，农作物产量甚低。因此，田纳西流域农村地区曾是美国最贫困落后的地区之一，农村区域经济增长长期处于欠发达状态。
20世纪30年代中期，田纳西流域农村区域经济开发开始被提上了议事日程。自20世纪30年代、40年代初起，实质性的开发开始启动，50年代始，步伐加快。经过50年的努力，落后贫困的面貌彻底改观，田纳西流域农村区域已变成为肥田沃野、树木葱茏、工厂林立、经济繁荣、风景优美的发达地区。
　　田纳西流域农村区域经济的治理和开发之所以相当成功，究其原因，除政府重视，巨款资助，除从法律上保证了关键性措施的连续性实施，同时，还采取了以下一系列的具体措施：
　　首先，以电力启动经济发展。电力的多少和应用范围的大小，是生产力发展最显著的标志之一。田纳西流域农村区域的开发，就是从充分利用田纳西河丰富的水电资源，大力发展水电业开始入手的。目前，田纳西流域已建成美国最大的电力系统，它以丰富、低价的电力带动了工农业的发展。主要表现在：第一，促进了大量工业企业尤其是涉农工业的发展。田纳西流域曾以比其他地区低20%—30%的低价电力吸引了大量耗电的重工业，例如制氯、制碱、制磷及锌、铝冶炼工业等落户其农村区域。此举同时还解决了当时田纳西流域广大农村中普遍存在的农业剩余劳力出路问题，促进了随之而来的工业结构的调整，使需要劳力多和工资低的食品、石料、木材、纺织、服装等服务性的工业随后得到了很大的发展，促进了田纳西流域农村区域经济日益繁荣。田纳西流域农村全部实现了电气化。
其次，充分有效地利用当地资源发展特色经济。为了充分有效地利用自然资源，流域开发主管机构TUA首先组织各类专业人员对自然资源进行了广泛的调查。根据调查资料，在流域农村地区先后建立了7000个林木产品加工厂和美国最大的造纸厂。由于在调查矿物资源时发现了不少新的矿物资源，因此，又进一步推动了流域内冶炼业的发展。此外，还积极研制和推广了适合当地农产品加工的各种技术和机械，以便发展当地的农产品加工业，使之变原料输出为产品输出，曾强了区域经济的实力。在发展生产的同时，流域开发主管机构还充分利用流域内的旅游资源，在有24万公顷的水库水面、风景如画的广大山区和湖滨地区，建立了300多个风景区、110个宿营地和俱乐部、100个公园。使整个流域成为一座庞大的观赏公园和旅游胜地，每年的游客多达7000多万人，为区域经济的发展注入了新的活力。
　　经过50年的治理、开发与发展、使曾是美国经济高速发展的一个包袱的田纳西流域农村地区，变成了一个以工业为主，农业、林业、工业全面发展的富饶区域。现在流域内农村农民的收入，已接近了全国的平均水平。而在治理、开发前的30年代，其农村农民的收入只有全国人均水平的45%。因此美国田纳西流域农村区域经济的开发和发展，一直被许多国家奉为开发边远落后地区农村区域经济的一个成功典范。
　　———美国阿巴拉契亚区域开发。阿巴拉契亚山脉是美国境内横贯东北部、东南部的巨大山脉，呈东北西南走向。阿巴拉契亚山区是经济落后地区。
　　阿巴拉契亚地区的突出问题是产业单一，经济结构不合理。在美国工业化时期，阿巴拉契亚地区曾是美国最重要的煤炭基地。在20世纪20年代以来，区内经济萧条，人均收入低，失业率高，人口严重外流。影响地区经济发展的主要问题是：（1）交通困难；（2）区内小城镇的基础设施落后，工业资本家不愿在此投资；（3）科技落后，缺乏高质量的学校和科研机构；（4）人民文化水平低，难以形成一支具有相当技术和文化素质的职工队伍；（5）现有企业设备陈旧，生产效率低，产品质量不高；（6）自我积累能力极差，当地资金缺乏；（7）自然环境与资源已经受到不同程度的破坏。
为了改变这种状况，阿巴拉契亚地区的发展战略突出强调要发挥地区四大优势，即矿藏、水源、木材、风景，来发展与繁华地区经济。为此先后采取了以下措施：
　　（1）改善交通条件。1961年———1971年间，联邦政府把这一地区的建设重点放在交通建设上，把全部援助投资的75%用于修筑2300英里的开发公路和1000英里的地方公路。
　　（2）加强经济增长中心的建设。美国1965年通过的阿巴拉契亚区域开发法明确规定，“对这一地区进行的公共投资将集中投放到今后增长潜力最大、国家投下的资金可望得到最大收益的地方”。
　　（3）强化劳动力的培训。落后地区要改变落后的产业结构，必须有一支较强的掌握了高新技术的科技力量与职工队伍。因此，美国联邦政府一直把资助劳动力培训当作支持阿巴拉契亚等落后地区开发的重要手段之一。
　　（4）有计划地帮助移民。将一些远离经济增长中心的少数贫困居民，迁移到经济增长中心及其附近地区。
　　（5）因地制宜，将医疗卫生中心的建设、矿区复兴、污水处理和环境保护等，作为地区开发的主要内容。
　　截至1981年，联邦政府已给阿巴拉契亚地区投资46亿美元，其中28亿美元用于公路建设，计划筑公路4880公里。其他用于地区能源和产业开发，以及医疗、卫生、幼儿教育、职业教育等。经过50多年的综合开发，由于改善了投资环境和调整了产业结构，阿巴拉契亚地区的人口已经停止外流，并有较大的净增长。从1966年到1977年就业人数增加150万，人均收入也有较大增长。
　　———巴西开发亚马逊地区。亚马逊平原位于巴西北部，面积达360平方公里，其中热带雨林地区面积221平方公里，占全国面积的1╱4。区内土地资源丰富，可耕地约占20%—30%。由于地处赤道低纬度地区，且大部分海拔在150米以下，终年高温多雨，形成世界上最大的热带雨林区，森林覆盖率达到70%。矿产和水利资源十分丰富，有在全世界储量最大的高品位铝土矿和铁矿，还有锡、铀、钻石、黄金矿及褐煤，水能蕴藏量达6000万千瓦，占全国总量的40%。亚马逊地区虽然是巴西开发最早的地区，但由于远离沿海地区和大城市，交通条件十分落后，人烟稀少，经济发展始终低于全国平均水平。
　　为了带动亚马逊地区的经济增长，政府于1957年6月作出决定：在亚马逊河中段的马瑙斯市划出一块约1万平方公里的土地专供建立马瑙斯自由贸易区。1966年成立了亚马逊地区开发管理局。1967年2月，政府颁布命令，逐步将自由贸易区改造成为以吸收外资为主的工业生产自由区，规定30年内在减免税收方面给本国和外国工商企业家特殊优惠。为了加快吸引外国投资的速度，1988年新宪法又规定把自由区优惠期限再延长25年。1991年12月，政府对有关自由区的原有法律再度修改，允许成立国际保税仓库，形成一个完整的工业生产和进出口走廊。在一系列优惠政策吸引下来自国内外的大量资金流入这一地区，发展步伐显著加快。
　　由于亚马逊地区自然资源丰富和政府提供的优惠开发政策，巴西全国各地的企业和美国、日本、荷兰等外商纷纷来此投资办厂。到目前为止，建有电子、冶金、钟表、车辆、彩电等近百个工业门类的投资、合资等各类企业达1000多家，从业人员近10多万。1994年自由贸易区营业额为98亿美元，其中电子产品占特区工业总产值的60%，占全国同类产品的15%。由特区生产的彩色电视机占全国总产量的80%，产品远销30多个国家和地区。经过二十几年的发展，马瑙斯市也逐渐形成为高科技产品的生产和贸易中心，人口规模由特区建立初期的24万人增加到目前的150万人。1994年马瑙斯国民生产总值达200亿美元，工业销售收入约为80亿美元，马瑙斯已经由一个贫穷落后地区发展成为全国最重要的进出口贸易基地和新兴发达工业地区，成为带动整个亚马逊地区发展的重要增长极。此外，在这一地区还先后开发了卡拉雅斯铁矿、罗赖马锡矿、特龙贝塔斯河与亚马逊河会合处的铝矿以及建于贝伦附近的炼铝厂，在佩利达山还有两万人手工开采的金矿。
　　在开发过程中，政府还投入了相当大的力气解决基础设施问题，修筑了大量公路，解决与其他地区特别是东南部和南部经济发达地区之间的交通联系。新建公路与亚马逊河南岸支流实行水陆联运，为开发亚马逊地区创造了有利条件。同时通过组织向这一地区的开发、移民开荒，发展农业和畜牧业。为了配合亚马逊地区的开发，巴西政府还打算在落后地区增设新的自由贸易区，并在东北部和亚马逊地区开发新的旅游景点，以便进一步促进北部落后地区的发展。
　　———巴基斯坦俾路支地区的发展。巴基斯坦俾路支地区地处巴基斯坦最西边，为巴基斯坦的边境地区，北与阿富汗接壤，西同伊朗为邻。俾路支地区由于长期以来忽视农村区域经济的开发，因此，直到20世纪80年代初，俾路支地区的许多重要经济指标仍大大低于巴基斯坦全国平均水平；1981年，该地区人均国民收入为1228卢比，仅为全国人均国民收入3142卢比的39.1%；农产品产量十分低下；农村区域内几乎没有工业企业，经济相当落后。
　　1982年，俾路支地区被中央政府辟为重要的经济开发区。在该年有巴基斯坦中央政府制订的《俾路支地区特别发展计划》中，当时就把“大力发展农业、积极创立乡村工业”作为开发俾路支地区区域经济发展的战略重点。开发俾路支地区：首先，狠抓水源开发，为发展农业提供关键性条件。俾路支地区农业发展潜力巨大。据统计，在该地区3472公顷土地总面积中，可耕地面积为1940万公顷，而已耕地面积仅182万公顷，仅占可耕地面积的9.4%。换言之，尚有90%的可耕地未被耕种。究其原因，主要是因为缺水。另外，就农产品产量来说，1981年巴基斯坦全国小麦产量每公顷平均为1643公斤，而俾路支地区每公顷小麦产量仅为1264公斤，比全国水平低23.1%，其原因主要也是因为缺水。因此，大力开发水资源就成为俾路支地区农业的关键。为此，俾路支地区就把狠抓水源开发作为该地区农村区域经济开发的首要一环。其做法是：第一，发展渠道灌溉工程，充分利用地面水。在1985年基本完成了境内帕特费德尔和基尔热尔运河的扩展工程，从而是帕特费德尔运河每秒流量2000立方米提高到8000立方米，扩大了4倍。第二，利用小河小溪、修建小型灌溉工程。俾路支地区山间谷地小河小溪众多。雨季，这些小河河水湍急，水量比较丰富。为此，就在小河小溪上修建了分水坝、拦水堰等储水工程，称之为小型灌溉工程。第三，修复旧的灌溉渠道。第四，大力开发地下水。俾路支地区虽然雨水稀少，河水流量有限，但在山间谷地却有丰富的地下水资源。为此，该地区就采取了提供贷款，鼓励私人安装管井的办法，开发地下水资源。由于狠抓水源开发加上积极推广农业生产新技术等措施，使俾路支地区的农产品产量大幅度提高，农业得到了很大的发展。粮食产量由1980年的64.06万吨增加到目前的190.14万吨，水果产量从1980年的26.88万吨增加到目前的38.62万吨。蔬菜则从15.35万吨增至61.2万吨。其次，在有条件的地区积极发展中小工商业。措施主要有：第一，引进外资外贸以进行工业基础设施建设。第二，鼓励本国私人资本投资开发俾路支中小工商业，特别是农产品加工业和矿产业。提供的优惠政策很多，如凡为俾路支中小工商业发展所需的进口机器、设备，一律免征关税等。
政府促进城镇、区域发展的举措
　　凡世界上发达的市场经济国家，市场机制在这些国家的城市化进程中都发挥了主导作用，政府则通过法律、行政和经济手段，引导城镇化健康发展。城镇化与市场化、工业化总体上是一个比较协调互动的关系，是一种同步型城市化。其特点是：工业化与城镇化相互促进。城市化总体上来说是近代工业化的产物。政府在城镇化过程中发挥着不可替代的作用。各国在城镇化快速发展过程中都不同程度地遇到了土地、住房、交通、环境和历史文化保护等方面的问题，政府公共政策涉及的范围越来越广。在发达国家的城镇化发展过程中，市场机制发挥了主导作用。同时，各国政府强调对市场竞争和社会保障进行必要的国家干预，通过健全法制、制定和实施国家城镇化战略和公共政策，开发建设区域基础设施，改善城市环境，提供公共服务设施，引导城镇化与市场化、工业化互动发展，积极推进区域结构调整，正确应对快速发展的城镇化进程。在此过程中，通过体制机制的不断完善，针对各个特定阶段出现的问题及时调整政府政策，用行政、财税、规划等手段来弥补市场机制的不足。
　　———美国西部开发中的政策。实行政策鼓励开垦，“公共土地”政策是19世纪美国开发西部政策的基础和中心，极大地促进了西部开发的进程。最重要的是1862年通过的《宅地法》，1873年通过《鼓励西部草原植树法》，1877年颁布的《沙漠土地法》,1878年实施的《木材石料法》，1909年进一步通过的《扩大宅地法》。
　　制定优惠政策加快铁路建设。联邦政府于1862年授予两个主要的铁路公司———联合太平洋公司和中央太平洋公司修筑第一条横贯东西铁路的执照时，制定了一系列优惠性政策。具体包括：铁路公司每修筑一英里的铁路，即可得到铁路沿线的左侧或右侧的纵深10平方英里的土地；铁路公司从政府那里以公债的形式取得贷款等。对于美国开发西部起到了重要的作用。
　　州和地方政府采取多种政策促进企业经营。首先，税收优惠或减免政策。例如，西部的亚利桑那州不征存货税和法人专利税，并且对以该州为基地的企业免征红利所得税；爱达荷州实行低税率政策；蒙大拿州的地方政府有权对新创办企业最初五年的财产税减半征收，州政府有权对增加雇员的企业减征公司所得税；科罗拉多州设立一项计划以满足企业对劳动力的需要，并负责对该州居民进行培训，增加其就业的机会。爱达荷州设立一项培训计划，以满足在该州新出现的行业所需职工和原有行业因扩展业务而增加职工的需要；北达科他州属银行为新创中小企业支付最多达60%的创业费用，提供贷款担保和购买厂房的资金；密西西比州仿照联邦小企业管理局的有关计划，设立小企业贷款担保计划，向提供新职位的中小企业提供贷款担保。
　　———日本北海道开发举措。首先是机构设立和经费保障。按照北海道开发法规定，日本在中央政府中设立北海道开发厅，厅长官为国务大臣。厅下设北海道开发局，局直接对厅负责。
　　其次是资金倾斜。为了加快北海道的经济开发，日本政府对北海道开发实施资金倾斜政策。在1995年的政府补贴中，中央政府给予北海道的开发项目补贴比重高于其他地区的开发：日常河流改造方面多补贴13%；国家高速公路建设方面多补贴13%；港口建设方面多补贴35%；渔港建设方面多补贴30%；公路及其他基础设施方面多补贴18%。在农业开发方面，则根据不同的实施主体分别予以资金支持。例如农业土地改良所需的调查费用，国营事业是全额由中央政府出资，道营事业则有50%－100%由道政府出资，也有部分由中央政府出资的，团体营事业则由中央政府出50%的补助金。
　　北海道经过战后近半个世纪的开发，现在已经发展成为一个经济和社会实现现代化的地区。目前，北海道的人均收入水平只略低于东京等日本中心地带，以当年价计算，1991年日本人均国民收人为289.3万日元，北海道人均收入261.5万日元，从总体上看，北海道的综合开发是成功的，第一期计划期间在为国家提供资源和安置复员军人等方面做出了很大贡献。
　　———意大利南部开发。首先把基础设施建设列为先决条件。政府把加强南方的基础设施建设作为南方开发和推进南方工业化的先决条件来抓，政府在第一阶段对南方的投资，除土地改革的费用以外，基本上都是用于基础设施建设。1950－1955年，南方基金局用于基础设施建设投资达4677亿里拉，占整个基金局同期总投资的82.5%。80年代初，南方已建成现代化的交通和输电网络，各大区的主要市镇都通了高速公路，骨干公路达到10.3万公里，公路里程每平方公里达到0.8公里，达到全国的平均水平。
　　然后是政府设立工业发展区。政府首先在南方建设“工业发展区”，通过吸引工业企业和项目在工业发展区的集中，实现南方工业化进程的推进。工业发展区的基本建设任务由开发公司承包，南方基金局为之提供所需资金的85%，并通过配套的优惠政策扶持工业发展区的壮大，为南方工业发展创造一个良好的基础性环境。
　　另外，对中小企业的扶持。意大利政府对南部开发的政策重点是发展中小企业，解决失业问题。1976年政府颁布法律规定，改革以往单纯依靠大企业来促进南方工业化的做法，拨款18.2万亿里拉用于发展中小企业。对于南方兴建新企业，扩建和改造老企业给予占固定资本投资40%的优惠贷款，利率为普通利率的30%，贷款期限为15年（新建企业）和10年（其他项目）。同时70年代中期成立的南方金融租赁公司，专门向该地区中小企业优惠出租先进技术设备和生产流水线。小城镇政府利用提供贷款的计划，鼓励小型企业设在小城镇。小企业通常没有足够的资本作为担保来从正规渠道借到投资资金。政府提供低成本资金的公共计划来鼓励这类企业，而企业的成功反过来会促进小城镇的发展。
国外城镇、区域建设筹资方式
　　法国。法国城镇基础设施建设资金来源主要有：市镇税收、经营开发与分摊税、城乡规划税和开发税、国家拨款、银行贷款、企业投资、发行机构投资、发行长期债券以及保险公司、老年保险等基金投资。城镇基础设施建设资金利用了一切可能的途径。
　　日本。日本政府主要用两种方式以自身投资引导民间资本投向：一种是“筑巢引凤式”，即用小量投资为民间资本创造投资条件，吸引民间投资；另一种是“联合投资式”，即将民间资本和经营能力引入政府的投资事业，由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资建设基础设施。
　　韩国。设立国民投资基金，有效地把民间资本用于基础设施建设；制定吸引民间资本的政策法规。国会通过了《基础设施吸引民间资本促进法》，后来又出台了《扩充基础设施对策》。财政向银行贴息。韩国的中央银行负责向国外统借外债，通过开发银行和商业银行转贷给企业。这些银行将国外借款与国内吸收的存款根据国家确定的产业政策，按低利率(7％－8％)贷给基础设施企业。
　　从国外各国的资金筹集的各种方法中我们可以得到这样的启示，城镇区域建设的成功，关键在于实现了资本主体多元化、资本来源多渠道及投资方式多样化。操作要点包括：第一，本着“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业(国有、私营)和社会资金(包括民间资金)参与基础设施建设。第二，合理有效地利用外资、发行债券和股票、土地出让转让收益、盘活基础设施存量资产、改革城镇维护建设税等，使其转为符合产业政策的资本投入。第三，以资本市场和市场运行作为主要的融资渠道和投资准则，改革基础设施建设投融资方式，大力发展各种形式的直接融资。第四，改革相应的金融体制，特别是债券发行管理制度，让地方政府在法律上成为发债主体，开发发行某些基础设施建设债券，充分发挥保险、养老基金、投资基金等机构在城镇基础设施债券发行中的作用。