[天行健一] 于 2005-09-23 22:46:46上贴 特别提示： 本帖只代表 天行健一 的个人观点，不代表人民网观点。 如将本文用于其他媒体出版, 请与作者本人或 强国社区 联系。

首先，由于我单位的性质，负责人要求我们在发表意见或者看法时，应尽量少提单位的名字。所以我这里采用匿名。但由于我硕士毕业学校没有这样的要求，所以可以初步告诉大家我硕士毕业于清华。所以虽然为匿名文章，但可以保证其真实性。 目前全国正严格控制地产。但是各级地方政府利用各种方法，上有政策，下有对策，采取各种方法与中央政策进行对抗。如果不了解其各种操作手段，抑制房地产泡沫，无疑是纸上谈兵。暑假我去重庆江津市做调研，获得不少一手资料，特整理如下。

操作手段1：利用行政诉讼不能处理抽象行政行为的漏洞，地方出台非法文件 中国行政诉讼不能适用于抽象行政行为，只能适用具体行政行为。所谓抽象行政行为，就是指例如地方政府及机关制定的各种针对多数不特定人的文件。而具体行政行为是指行政机关针对特定人作出的行政决定等行为。举个例子说：如果地方政府对你家进行征地，是可以起诉的。但是如果地方政府制定一个非法文件，里面说：“我市（县）决定对征收的土地给予1元/亩的补偿标准”，这个文件显然是非法，与国家法律文件是冲突的。但是如果地方政府依据这个非法文件征收你的土地，则就是不可诉的。因为这个非法文件不是针对你个人制定，而是针对这个市（县）的不特定多数人制定，为抽象行政行为。 这就清楚地解释了，为什么法院对于解决土地征收等过程中的非法行政行为作用十分有限，也清楚解释了为什么很多被征收土地的人，无法从国家获得相应的法律救济途径。因为对于政府的这种非法抽象行政行为，除了复议，就别无他路可走。并由此导致了大量的上访事件。 以重庆及江津市为例，其制定了《渝国土房管发[2002]339号》文件，规定：在征地补偿标准确定时，“当人均耕地大于1亩时，按人均耕地1亩计算”。按照这样的文件，当被征地人所在社人均耕地大于1亩，比如说是3亩时，每个人获得的补偿费却只能是1亩，这样将导致安置补偿费少算2倍。 而《国土资厅发［1999］97号文》第五条明文指出： “‘每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四到六倍’中的‘该耕地’，则是指在被征用土地所在地，被征地单位平均每人占有的耕地数量。这样规定，是将每一个需要安置的农业人口的安置补助费与人均耕地面积挂钩，以被征用土地所在地的人均耕地的平均年产值的倍数计算安置补助费，从而使安置补助费标准的确定更加公平、合理，有利于保护农民利益，维护社会稳定。” 因此《渝国土房管发[2002]339号》认定人均耕地大于1亩时，按人均耕地1亩计算，严重违反了《国土资厅发［1999］97号文》。 但是这样的非法行政行为，却由于不能进入司法审查，缺少法定程序，导致当地政府无所顾忌，而国家控制乏力。而恰好又是这样的行政行为危害性极大，民愤民怨极深。

操作手段2：利用被征地人（多数为农民）对法律程序不熟悉，故意引导被征地人失去法律程序规定的救济机会，从而从程序上直接否决被征地人的救济权 本来行政程序，主要是为了限制行政机关非法行政而设置。但是在实践中，复杂的行政程序却成为地方政府剥夺被征地人救济权利的有效方式。例如，故意把行政通知书的日期提前，让被征地人收到之时，已经过期。又例如在征地公告中不告知被征地人听证等权利，等被征地人从其它途径获悉有听证权利，提出听证申请时，地方政府以已经过听证时效为由驳回申请。或者把征地安置补偿征求意见公告与征地公告以不同的日期印刷，但是同时送达被征地人，实际上剥夺被征地人采取救济手段的权利。 本来以上这些操作手段，从纯粹法律角度，完全是可以否决政府的非法行政行为，因为例如行政通知书的时效，是以送达时为准，而不是以印刷日期为准。公告中如果没有告知听证，则听证时效从被征地人知晓听证权利之日起计算。但是实际上，由于被征地人法律知识匮乏，并不能了解这么详细的法律内容，又或者采证困难，导致地方政府直接剥夺被征地人的救济权利。 以重庆江津市对中山镇高洞电站征地一案为例子，江津市国土局[2005]8号公告中，没有告知各村社当事人听证权利，也从未在其它任何文件中以书面形式告知当事人听证权利。在各社通过2005年7月28日向法律人士咨询，得知自己的听证权利后，立即于2005年7月29日，向江津市国土局提起听证申请书。江津市国土局2005年8月5日作出的不予听证通知书津国土听不字（2005）第3号。通知书中认为，根据《重庆市国土资源和房屋管理局听证规定》第二十三条的规定，现提起听证申请已经过法定时限，故予以驳回。江津市国土局认为，根据第二十三条规定：“当事人在公告发布后或者收到书面告知书后规定的期限内向主管部门书面提出要求听证的申请，逾期未提出申请的，视为放弃听证。”本条之规定，表示“公告发布”与“收到书面告知书”之间的关系是选择的“或者”关系，而非一定要书面告知听证权利。只要发布了公告，也就满足第二十三条之规定。而各社未在法定期限内提起听证申请，因此予以驳回。 事实上，《重庆市国土资源和房屋管理局听证规定》第二十一条明确规定：“区县（自治县、市）主管部门在公告征地补偿安置方案时，应告知当事人有要求听证的权利。” 很显然，第二十三条中的“公告发布后或者收到书面告知书后”中的公告和公告外的书面告知固然是“选择”的关系，但第二十一条却要求：若是采取公告的形式，则公告中应告知当事人的听证权利。 江津市国土局[2005]8号公告（附件3）中，没有按照第二十一条的规定告知当事人听证权利，也没有另外书面告知当事人听证权利，显然属于非法行政行为。 因此津国土听不字（2005）第3号的法律认定是错误的。 此外，江津市人民政府征收土地公告（江津府布[2005]5号），和江津市国土局[2005]8号补偿安置意见征求公告虽然标注的日期不同，却是同一天公告并送达各社。这严重违反了征地程序，并实际剥夺了各社的法定权利。 程序问题，在行政案件中十分重要。在实际操作中，行政机关自己并没有受到行政程序的束缚，然而被征地人稍有不慎，就容易被行政机关因为行政程序不合为由，不进行事实审查，而直接驳回。因此繁复的行政程序，没有实际有效地起保护被征地人利益的作用。 一旦被征地人法律知识稍不过关，就不再可能主张自己的权益。而即便法律知识过硬的被征地人，虽然有能力指出行政机关的非法行政行为，但由于要向上级行政机关复议，或者进入司法程序，才有可能纠正其非法行政行为，而不能立即阻止非法行政行为，因此在相当长时期内，也只能看着非法行政行为生效。

操作手段3：故意错误适用法律 当地政府利用被征地人对法律不熟悉，故意错误适用法律，导致被征地人无法保护自己的合法权益。 同样以江津市国土局为例子，其在为电站项目而进行的征地案中，只以高于拦水坝坝顶1米的部分作为淹没区的淹没范围，确定只淹没了十来亩土地。这事实上是适用了水库的法条。而当地的水电站项目，只是一个小水电，没有任何的水库功能，完全是一条河流。而按照河流的标准，根据《重庆市河道管理条例》第三条：“无堤防河道的管理范围……其余的河道按十年一遇洪水位划定。”而如果按照十年一遇的洪水位确定，实际淹没范围高达一百六七十亩，已经造成了严重的土地滥用事件。

操作手段4：化整为零的方法进行征地 由于地方政府的土地审批权限有限，对于大面积的土地征用无权审批，因此地方政府采取化整为零的手段，进行小片征地。 在江津市国土局电站项目例子中，国土局征收十多亩土地，其余按照十年一遇洪水线确定的被淹没地区，则要求被征地人与电站每年按照实际被水淹没的粮食减少，每年确定一次赔偿数量。通过这种以损害被征地人利益的方式，把本来依法作为电站蓄水管理区的一百多亩土地之审批，实际上对上级监控进行了规避。而在以后的操作中，江津市国土局也可以逐次的继续小片征地，从而在自己的审批权限内，把大片土地进行征用。

操作手段5：伪造行政文件 地方政府也可能通过伪造行政文件的方式，提供行政决定的虚假资料。 以同样案件为例子，根据江津市土地补偿标准《江津市人民政府（江津府发[1999]95号）》文件规定的标准，人均耕地越多，土地补偿倍数越低；反之越高。 而江津市国土局在用以确定人均耕地的法律文件《土地登记审批表》的“集体土地所有权申报登记申请书”中，江津市国土局伪造各集体土地单位法人的签名，并在各集体土地单位法人不知情的情况下，利用各村公章上交之时，在申请书上偷盖公章。由此伪造了关于各村社土地面积的所有权文件，使得人均耕地数量大大增加。根据江津市土地补偿标准，人均耕地越多，补偿标准越低，由此非法降低各社土地应得补偿标准。 江津市国土局对此解释说，土地所有权证的依据实际上并不是《土地登记审批表》（事实上已经承认了原有文件的伪造事实和无效性），而是后来经过了重新测量的。这样的解释没有法律依据。因为如果后来重新测量进行重新确定，则江津市国土局应能提供重新测量后的《土地登记审批表》。但是江津市国土局无法提供这样一份新表。江津市国土局又解释说，重新测量是基于原来数据的些微调整，所以不需要新的《土地登记审批表》。这样的解释也是没有依据。因为既然第一份《土地登记审批表》为伪造，那怎么能在伪造的文件数据上进行“调整”呢？ 这种对于人均耕地非法文件的伪造，导致被征地人补偿标准成十倍的非法减少。

操作手段6：无视国家法律规定，采取拖延的行政行为 《土地法》中规定，土地的年产值，以前三年的产值作为计算标准，而且国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》早已下发，但是在实践中，特别是《指导意见》，由于仅是规定原则性问题，确定土地补偿的标准仍然由地方政府具体掌握，因此一些地方政府各地政府并未执行，而是继续沿用六、七年以前的年产值。这使得《土地法》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》实际上不能实施。 例如重庆市及江津市目前仍然沿用的是1999年的年产值标准。

操作手段7：运用政府权力，直接违法执行 由于被征地人在行政关系中处于弱者地位，因此政府在明知自己非法行政行为的情况下，直接违法执行行政权力。这种方式就是比较直接的政府威权行为。比较典型的就是，当被征地人明确指出地方政府实用法律错误，或者行政程序非法后，地方政府不予理睬，也不予更正，继续执行非法行政行为。而被征地人的时间、精力和金钱都难以承担耗时日长的官司。特别是对于抽象行政行为，还连官司都不能打，除了申请行政复议外，剩下的唯一途径就是走上漫漫上访之路。而这条路也没有多少人能走到最后，从而导致地方政府的非法行政行为获得成功。

我的看法： 我是研究经济的。我非常清楚不受国家法制约束的地方政府，以及盲目对土地进行地产等开发对经济造成的危害。损害广大农民利益，进行片面开发的经济，不可能是长久发展的经济，最终一定会走向失衡。北京、上海目前已经初步采取措施控制地产泡沫，但是重庆的地产却开始处于投机活跃的新乐园，这与其诸多政策是不无关系的。从以上列举的几条就可以看到，这些地方非法征地损害被征地人的利益是如此严重，几乎是以国家法定补偿标准十倍以上的程度缩小。这也导致其成本是如此之低，暴利如此之高。 以江津而言，不少政府工作人员，手里已经囤积数套房子。 国家应当迅速研讨对策。应当知道，在货币过多的国家，通货膨胀的威胁，首先来自于地产泡沫的膨胀。如果不能有效控制地产泡沫，国家的经济可能会受重创。 而关于对地方政府在法治方面的问题，也宜进行研究，例如考虑把抽象行政行为尽快纳入司法审查。否则地方与中央政令不统，经济政策和宏观调控也就难以实施。 最后，本文虽然是匿名，但那只是对网友而言。同时也尊重所在院所关于发表意见的一般性建议，即不鼓励本单位人员发表社会性意见时，出现本单位名称。当然，这不代表本人不为自己发表的看法负责。