内容提要：“十一五”期间，进一步完善收入分配制度要抓六个方面的工作：一要高度重视收入分配问题，在坚持效率优先、兼顾公平的原则下，更加注重社会公平；二要高度重视缩小收入差距，基尼系数一日不缩小，中等收入者比重一日难提高；三要高度重视收入分配法制化建设，严格整顿国有部门混乱的分配秩序；四要高度重视人民生活，重建公共财政，重新界定中央和地方的财权与事权；五要高度重视税制建设，完善个人所得税和社会保障税征收体系；六要高度重视贫困问题，健全城乡最低生活保障制度。 　　改革开放以来，我国人均收入水平大幅度提高，人民生活发生了翻天覆地的变化，经济社会发展取得举世公认的巨大成就。同时，出现明显的不和谐现象，如贫富差距拉大、青年失业剧增问题、社会保障缺位等问题。广义的收入分配问题对我国社会经济的健康发展产生一些负面效应。改革开放已进行26年，应让广大的老百姓普遍地享受到经济和社会发展的成果。这样，人民群众才能积极地认同改革、认同发展，为构建和谐社会奠定坚实而广泛的基础，从而实现社会经济的全面协调可持续发展。 　　一、我国收入分配格局的现状与发展惯性 　　改革开放以来，国民收入分配格局发生明显变化。其中，有些是积极的，有些是消极的；有些是适度的，有些是过头的。 　　（一）居民、企业和政府三者的分配比例 　　居民、企业和政府三者的分配比例，1978年为55.O：11.1：33.9，1998年为68.6：13.9：17.5，变动趋势是居民份额不断提高，企业份额有所上升，政府份额大幅下降；之后，居民份额明显下降，企业份额进一步上升，政府的份额大幅度回升，到2003年发展为61.8：15.1：23.1。政府可支配收入上升，居民可支配收入明显削弱。 　　（二）财政收入比重 　　财政收入有两个比重：一个是财政收入占GDP的比重；另一个是中央财政收入占全部财政的比重。我国财政收入占GDP的比重，1978年为31.2%，改革开放后逐渐下降到1995年的10.7%，之后又逐步反弹，到2003年达到18.6%；中央财政收入占全部财政的比重，1978年为84.5%，同样先降后升、再降再升的发展态势，在1994年下降到44.3%的最低点后，又逐步回升至1997年的51.1%，1998—2002年再次出现下降，到2003年又迅速上升至57.5%。 　　（三）东中西部居民收入的比例 　　东中西部农村居民人均纯收入的比例关系，l 97 8年为1.09：1：0.91（以中部为1），2003年为1.52：1：0.68；东中西部城镇居民人均可支配收入的比例关系，1978年为1.10：1：1.01（以中部为1），2003年为1.47：1：1.01。由此可见，东中西部居民收入一直呈现不断扩大的趋势。与此同时，各省居民收入水平差距呈逐步扩大之势。2002年城镇居民人均可支配收入省际间差距的变异系数为O.27，与1980和1990年相比，分别扩大了107.7%和28.6%。2002年省际间农村居民人均纯收入差距为O.34，比1980和1990年分别扩大了70%和25.9%。 　　总的来看，东部地区由于已经积累了相当的实力，加上经济’增长的惯性，“十一五”期间将继续保持较高的增长速度，从而使东部与中西部的差距在未来5—15年间将继续存在。如果不采取更加有力的措施，这意味着”十一五”期间东中西部城乡的居民收入差距将进一步扩大。 　　（四）城乡居民收入差距 　　改革开放以来，城乡居民收入差距经历了由迅速缩小到逐渐扩大、由逐渐扩大到逐渐缩小、再到加速扩大的发展过程。1978年城乡居民收入比为2.57：1（以农村居民收入为1），1985年达到历史最低点（1.8：1），1994年达到历史最高点（2.86：1），超过了改革开放前的水平。1997年城乡居民收入比达到新的谷底（2.47：1），但1997年后城乡居民收入差距开始加速扩大，2001年再次突破历史最高点（扩大到2.90：1），2003年进一步扩大到3.23：1。 　　2004年农村居民人均纯收入为2936元，城镇居民人均可支配收入达到9422元，按照农村居民人均纯收入计算的城乡差距为3.21倍，略低于上年的水平。 　　（五）行业收入差距 　　随着改革开放的不断深入，行业间收入差距问题越来越突出。最高与最低行业人均收入比，1990年为1.29：1；1995年达到2.23：1；1999年高达2.55：1，2003年上升为2.99：1。“十五"期间，电力、煤气、供水、铁路、通信等行业的职工平均工资年增长率均出现了提速，高于“九五"期间平均增长率3—5个百分点。最高行业与最低行业的职工平均工资之比由“八五”末期的2.2和“九五"末期的2.6上升到3.O以上，并有继续扩大的趋势。 　　改革开放以来，尽管各行业就业者收入水平都有所提高，但提高的程度各不相同，导致各行业收入差距进一步扩大，收入高低位次发生明显变化。部分垄断行业与一般行业职工间的收入差距正呈扩大趋势。依靠财政补助、微利经营的基础性行业，以及直接参与市场竞争的行业，就业者工资收入增长幅度相对较小。特别是制造业和批发零售业，城镇就业人员最多，但工资较低，涨幅较小，2003年人均工资额分别是电信业的50%和34%，是金融业的60%和41%，是交通运输、邮政业的64%和44%，是电力、燃气和水生产供应业的72%和50%。 　　（六）基尼系数 　　1978年以来，农村居民收入分配差距经历了由逐渐扩大到逐渐缩小，再由逐渐缩小到逐渐扩大的过程。1978—1995年，农村居民基尼系数由O.21扩大到O.34。1996年基尼系数下降为O.32，恢复到1990年代初期水平。随后差距开始持续扩大，1999年的基尼系数为O.34，2000年达到O.35，2003年进一步扩大到O.37。按农户人均收入水平进行五等份分组，高低组收入比2001年为6.8：1（以低收入组农户的收入为1），2002年扩大为6.9：1，2003年进一步扩大到7.3：1 o 　　2003年城镇居民可支配收入的基尼系数为O.34，比2002年提高O.018。按人均可支配收入由高到低排队并进行五等份分组，2003年，占总体20%的最高收入组家庭人均可支配收入为17472元，比上年增长13.O%；占总体20%的最低收入组家庭人均可支配收入为3295元，比上年增长8.7%。最高组与最低组的收入之比由2002年的5.1：1扩大到5.3：1，最高组收入增长速度明显快于最低组。最富有的10%家庭与最贫穷的10%家庭人均可支配收入差距将超过8倍。 　　城乡统算的基尼系数也不断扩大。1980年，根据世界银行估计，中国居民收入的基尼系数为O.33。总体上差距不大，城市及农村内部也相当均等。1988年根据国家统计局的测算，基尼系数上升至O.341 。 20世纪90年代，居民收入差距扩大的步伐明显加快，2000年已经超出国际公认的警戒线O.4，目前已达O.46。2005年农民增收速度有可能出现下降，城镇居民内部收入差距会进一步扩大，基尼系数有可能超过O.47 。 　　（七）劳动收入与财产性收入增长速度 　　近年来，全国人均财产性收入增长速度超过劳动收入（城镇工薪收入和农村经营性收入）增长速度的一倍。除了日常的储蓄存款外，国债等有价证券、分红型保险、外汇市场、房产和股市等投资，都成为居民投资增值的有效途径。 　　收入差距的扩大逐年累积起来就形成了财产差距的不断扩大。目前收入最高的10%家庭财产总额占城镇居民全部财产的比重将接近50%，收入最低的10%家庭财产总额占城镇居民全部财产的比重仅维持在1%上下，80%中等收入的家庭仅占有财产总额的一半。 　　综上所述，如果未来收入分配政策没有大的调整，“十一五"期间，各类收入差距将呈现不同程度的继续扩大趋势。这样下去，既不利于社会稳定，也不利于经济发展；既有损于社会公平，也有损于效率发挥。 　　二、当前收入分配存在的主要问题 　　（一）分配秩序紊乱，导致对公平性的认同度大幅度降低 　　分配秩序是分配规则的外在表现。分配秩序紊乱，指初次分配分配规则不规范、不合理的无序状态。初次分配秩序的紊乱状态集中表现在三个分配主体在分配中存在的问题： 　　一是政府管理部门，如国有资产管理、税务等部门的作用未得到有效发挥，管理和监督缺位，失职和渎职现象严重，寻租猖獗，初次分配中的纯收入大量流失。一方面，国有企业转制被当成公有制的最后一次“免费午餐”，国家所有的有形和无形资产被私人占有。另一方面，某些管理部门、垄断行业利用特殊地位，通过各种手段将巨额财政资金、国家税款截为已有。 　　二是一些企业经营者采取非法手段谋求企业利润。国有企业经营中行为短期化现象较为严重；集体企业，尤其是外资企业和私营企业，多本账、设立小金库等现象较多，偷税、漏税、骗税行为大量存在，将巨额应纳税金转为企业盈余。 　　三是从总体上看，国有企业经营者和职工的制度内收入水平普遍较低，但享有的补贴、津贴、奖金、实物分配等制度外收入名目繁多，难以搞清真实情况，更谈不上有效约束，经营者的职务消费大多采取实报实销的形式，不受约束，弹性很大。私营企业则大量存在着压低、拖欠工资和偷逃个人所得税的问题。 　　（二）收入差距过大，社会不稳定因素增长 　　近年来，收入差距不合理的扩大已经导致了一系列的仇富、袭富、甚至出现杀富事件，开始诱发心理危机。小到北京市连续出现的高档汽车被砸，大到四川明达葛君明等富豪接连遭遇绝杀、以及个别地方出现围攻地方政府的群体事件，都从一个侧面反映了弱势群体对收入不公等现象的强烈不满。 　　目前应该说绝大部分社会公众是认同效率优先，认同按劳分配和按要素分配相结合的，对合理的收入差距也是能够接受的。但广大人民群众对通过不正当的、非法的手段获取高收入，对一部分高收入者为富不仁，对靠损害公众利益来为小集体和个人增收等现象则是深恶痛绝的。 　　如果说收入差距的扩大并未直接影响社会稳定是得益于信息不对称这个因素，那么进入信息化阶段的社会成员会更清晰、更直观地看到持续扩大的收入差距，低收入群体的心态就会发生变化。下岗工人在煽动下就会更倾向于群体性事件，农民就会更倾向于大规模集体上访，落后地区个别生活极度困难的人员就会倾向于到发达地区通过违法犯罪行为解决生存窘境。 　　（三）财政集中度过高，政府从社会剩余产品中抽取过多 　　政府全部收入是社会剩余产品总价值的一部分。我国剩余产品总价值占GDP的比重大约在31—33%之间。如果取其平均数32%、政府资金占GDP 28%计算，目前政府已经掌握了社会剩余产品总价值的87.5%，留给社会的只有12.5%，这说明经济实体的负担已经非常沉重。 　　政府从社会剩余产品中抽取过多的后果是非常严重的。一是政府投资能力强，导致社会投资能力差，居民消费能力低；二是削弱了社会再生产能力，影响技术进步；三是在行政体制没有相应改革的情况下，财政过度集中强化了行政垄断，缩小了市场活动空间，阻碍了社会主义市场经济体制的建立和完善；四是造成了尖锐对立的社会矛盾。现在，中央政府靠财政维持，地方政府靠收费来维持。“一税轻，二税重，三费四费无底洞”。有的地方甚至横征暴敛：农村征地、城市拆迁、乱罚款等使矛盾激化，频频引起集体上访和大规模的群体事件。 　　（四）行政性垄断行业收入过高，政府规制不力 　　行政性垄断行业收入差距严重脱离劳动差距和经营差距。由于国有单位间劳动者流动性差和行业分配政策不统一，不同行业、不同单位形成了不同的利益集团。由于分配失控，收入水平与国有资产控制能力成正比。这造成不同单位收入差距十分悬殊，而且这种差距与行业间经济效益、劳动强度和劳动复杂程度差别没有直接关系。 　　行政性垄断行业收入高并不完全在于其垄断，有时是政府规制不力。主要表现为在行业性亏损时仍然发着高工资，收入高是因为他们手里有可以分配的国有资产。许多单位还设立了名目繁多的津贴、补贴及福利项目，数量很大，侵蚀了国有资产，影响了企业的自我发展能力。目前收入向少数人集中的原因，一方面是在公有资产的占有及收益差别大的情况下，片面强调分配自主权，过分强调个人收入与企业经济效益挂钩。另一方面，所有者约束不健全，国有资产被“内部人控制”。一些政府机关，如税务、工商、环保也不恰当地实行高收入政策。 　　在这些垄断国有单位的内部，不同职级的员工之间，不同职称的专业人员之间，专业人员与行政后勤人员之间，技术工人和普通工人之间，特别是贡献大的人和贡献小的人之间，收入差距都没有有效拉开，有时甚至出现反差。基本工资按年龄排序，而按人发放的福利又淹没了基本工资的差别。 　　（五）农村缺乏最低生活保障，制度不公 　　“人不会一声不响地等着饿死”，这句话是意味深长的。城乡居民收入悬殊，部分贫困农村人口心理不平衡，有可能成为农村社会的不稳定因素。 　　长期以来，我国社会保障的重心在城市，对于在城镇推行最低生活保障制度目前已经没有什么障碍，但在农村推行最低生活保障制度却遇到了阻力。有人认为，农村孤寡老人有“五保”制度，农民有自己的责任田土，吃饭穿衣有保障，在农村实行最低生活保障制度没有必要。还有人认为，农村贫困人口多，贫困程度深，在现有的经济发展水平下，推行农村低保，条件尚不具备。实行农村最低生活保障制度，尚缺乏相关的政策法规依据和必要的约束手段。目前，国务院和民政部还没有出台关于农村低保的规范性文件，国家也没有制定相应的法律、法规。因而，地方政府要做好这一工作难度很大，力不从心。 　　三、收入分配问题产生的原因 　　（一）发展阶段与不平衡性 　　一般说来，人均超过1000美元就进入了发展的关键阶段。这一阶段处在经济社会剧烈变动的时期，既存在经济快速发展的条件，也存在诸多发展的障碍。按国际发展经验，当人均GDP从1000美元向3000美元迈进时，往往是产业结构剧烈变化、社会格局重新调整、利益矛盾不断增加、收入加速分化的时期。在这一阶段容易出现两种相反的情况：一种是经济继续高增长且有进一步加快的现象，如美国、韩国等，至今仍保持着增长势头；而另一些国家则出现了经济发展速度放缓甚至下降的趋势，如拉丁美洲。我国是一个大国，发展很不平衡，面临着严峻考验。要想平稳地度过这个难关，必须全面贯彻落实科学发展观。 　　（二）市场机制的极化作用不断增强 　　市场机制在配置资源方面发挥基础性的作用，但它不是万能的。我国26年的市场化进程中产生了不少问题。一类是由于市场机制不发达而造成的问题。比如说坑蒙拐骗、不公平竞争等一些无序的活动，需要进一步完善法治才可能根本解决，而不能归罪于市场。另一类就是市场本身造成的问题。伴随着市场化进程的不断展开，我国生产函数中资本要素的效率提高速度是劳动要素的效率提高速度的900多倍。如果按要素贡献进行分配，按效率优先兼顾公平的原则，那么资本所有者和控制资本权力的人，其收入增长速度就远远高于一般劳动力报酬。市场本质是以效率为准绳，优胜劣汰，但如果仅用效率这个惟一的目标来排斥其他社会目标，就会发生收入分配的极化问题。这属于市场机制本身造成的问题，需要政府调控和纠偏。 　　（三）体制改革的诸项措施不配套 　　在市场化的过程中，由于相关体制改革的不完善和不配套，形成了运用特殊势力、以非市场化的方式来获取财富与权力的既得利益集团。它们往往利用自己拥有的社会和政治资源，阻碍技术进步和资源合理流动。向市场经济转变的过程乃是利益与权力重新分配的过程，在资源有限的情况下，社会成员利用市场环境获取利益的客观与主观条件是不同的，经济增长的速度越快，收入与财富分配不平衡现象也就越严重。而在政权软化的情况下，掌握经济与政治稀缺资源的少数人就拥有更多机会与条件谋取私利。因此，如果国家自由放任经济和市场，发展的最大受益者将是原来收入较高的社会群体，经济上落后的社会群体与地区在经济发展过程中分享到的利益远不如前者，这样就产生了贫富差距不断扩大的问题，即“马太效应”。大多数第三世界国家均存在着这样一个发展陷阱。 　　（四）政府再分配调节不力 　　再分配能力建设不足，是难以对分配差距形成有效调节的基本原因。一是对高收入调节不力。当前居民收入方式日趋多元化，政府却未能根据现实情况的变化建立有效的收入监督及控制体系。二是对低收入阶层缺乏有效保护。一方面是总体投入不足，另一方面财政分灶吃饭与社会事务分级管理体制也使贫困地区低收入保护更显无力和无助。三是某些形式的转移支付制度明显向高收入群体倾斜。向社会成员提供福利属于再分配的范畴，按道理应向低收入群体倾斜，但事实上却不然。比如，诸多福利基本上只是提供给城市居民，而收入总体低下的农村却无法享受；在城市内部，由于福利体制是通过部门和单位实施的，而在事实上，这些部门和单位通常也在初次分配过程中已经占有一定的优势。 　　（五）第三次分配一道德分配缺位 　　贫富差距并非我国独有，美国贫富差距同样严重，但美国富裕阶层每年的慈善公益捐助有6700多亿美元，占美国GDP的9%。我国的道德分配严重缺位。根据有关慈善公益组织的调查，国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠纪录的不超过10万家，即99%的企业从来没有参与过捐赠。虽然改革开放以来，我国政府一直对各类困难群体在政策和资金上有所倾斜，但光靠政府的力量还很不够，富豪慈善家们的慷慨解囊十分必要。另外，慈善家的倾情奉献，也是缩小贫富差距的一个重要途径，有利于消除贫富差距扩大带来的诸多不良影响。要创造富豪慈善家不断涌现的局面，形成一个良好的社会风气，确立一个更好地造福社会的高尚道德追求和价值取向。 　　四、“十一五”期间完善进一步收入分配制度的建议 　　（一）高度重视收入分配问题，在坚持效率优先、兼顾公平的原则下，更加注重社会公平 　　理顺收入分配关系，态度和理念决定一切。关于态度，就共享经济发展成果的实施而言，政府负有最为重要的责任。共享是社会行为，必须通过立法及政府行为、通过制定系统的社会政策等来完成。其中，政府是社会公共权力的执行者，因而共享经济发展成果事宜必须通过政府的组织、导向、协调来予以具体实现。关于理念，“共享”必须以“共创”为前提条件。既然每一个社会成员对于经济的发展都负有一定的责任，共同的创造应当成为全体社会成员所遵循的准则。我们不能只强调“共享”而忽略了“共创”。“共享”并不是要让一部分社会成员来养活另一部分社会成员，不是“施舍”，而是要为那些暂时处在不利生活境地的社会成员和社会群体提供必要的条件，以共同的力量抗拒社会的风险因素，通过必要的“输血"使这些社会成员和社会群体恢复“造血”的机能，渡过暂时的困难，从而恢复他们对于社会的做贡献的能力，使他们融入主流社会。 　　健全收入分配制度是党的十六届三中全会提出的完善社会主义市场经济体制的目标和任务，也是以人为本和全面、协调、可持续的发展观的重要体现。因此，为了全面建设小康社会总体目标的实现、为了逐步实现全体人民的共同富裕，我们必须在“十一五"期间更加注重社会公平，通过整顿和规范分配秩序、加大收入分配调节力度来解决收入差距过分扩大的问题。要使低收入群体的收入水平切实提高，使过高的收入得到合理调节，非法收入得以取缔。在做大蛋糕、做好蛋糕的同时，要强调分好蛋糕的重要性和紧迫性，最终使得我国的城乡差距、地区差距、居民内部差距全面缩小。 　　（二）高度重视缩小收入差距，基尼系数一日不缩小，中等收入者比重一日难提高 　　中等收入阶层是维护社会稳定的重要力量，这已经成为了世界各国的广泛共识。但考虑到城乡差距的继续扩大，我国至今为止都没有形成中等收入阶层的雏形；而在城镇内部，收入和财产的集中化也使城镇中等收入者难以成为一个稳定的阶层。因此，“十一五”期间要高度重视缩小收入差距，至少不能让收入差距再加速扩大。只有着力于降低基尼系数，才能把中等收入群体比重提高。 　　中等收入群体的“扩容”和中等收入阶层的形成要靠多种因素的共同作用，需要市场效率与社会公正相协调的政策，需要赋予劳动者和其雇主分享利润的权利，需要税收等收入分配制度的合理调节，还需要教育与再教育体系对人力资本的提升。这些都是我们“十一五”期间需要不断完善的。 　　“十一五”期间要在全社会真正形成中等收入阶层，特别要积极推进城市化进程、缩小城乡差距；在城市化率不断提高的同时，我们要避免看到“有城无市”的情况发生，尤其是进入小城镇的农民，不仅要实现空间上的位移，而且要实现生产关系和生产方式的根本转变。要在城镇内部真正形成中等收入阶层，特别要提高中等收入群体的可持续收入能力；在平均收入水平不断提高的同时，我们要避免看到中等收入群体中的一部分由于没有稳定的收入来源退入低收入阶层、而他们的财富却在向高收入阶层转移。 　　（三）高度重视收入分配法制化建设，严格整顿国有部门混乱的分配秩序 　　收入分配法制化建设是指用法律制度和规则去规范、约束个人收入分配行为，从而起到调节收入分配的作用。法律对个人收入分配的调节具体表现在立法调节和司法调节两个方面。立法对个人收入分配的调节主要包括最低工资立法和各种社会保障立法等。针对目前个人收入分配立法不健全的问题，“十一五”期间要采取积极稳妥的措施，加快立法步伐，以统一的法规来约束和规范全社会及其成员的收入分配行为。司法主要是监督检查收入分配方面已制定法律和法规的执行情况，解决收入分配和社会保障中发生的争议，调解，裁决有关案件。针对个人收入分配方面存在的问题，“十一五”期间收入分配司法的重点应是打击和取缔非法收入。 　　从执法的角度看，要加大打击力度，从重处罚和惩处非法暴富，使其违法行为的成本远远大于其经济上、政治上、心理上的收益，并提高违法犯罪行为的受罚概率。从监督的角度看，要健全分配监督机制，形成国家、社会、群众和党的监督相结合，内部和外部监督相结合，层层监督、上下联动的分配监督体制。 　　“十一五”期间，尤其要对国有部门的收入分配要依法加强监管，防止社会共有的垄断利润转化为小集团的利益和个别人员的薪酬福利，积极探索超额垄断所得向全民所有者的转移机制；要进一步完善和规范国家公务员的工资制度，在促进公务员群体成为稳定的中等收入阶层的同时，防止出现过快和过大幅度提高公务员待遇的情况。对国有企业的收入分配行为要进行有效监控，避免借国有资产战略性调整之名行侵吞全民优质资产之实，在企业微观收入分配机制设计上要审慎对待年薪制，使企业薪酬制度能够切实起到有效激励的作用。对国有事业单位的收入分配制度改革要进一步推进和深化，实行以岗位工资为主体的多元化分配机制，充分激发国有事业单位及其从业人员的积极性和创造性。 　　（四）高度重视人民生活，规范中央和地方的财权与事权 　　“十一五”期间，在财政体制上要注意处理好中央和地方政府之间的关系，要在加强中央财政宏观调节能力的前提下，适当合理分权。在完善中央税收体系的同时，要建立和完善地方税收体系。财政收入的规模由财政支出确定，其占GDP的比例不能先入为主。财政支出是政府活动的成本，即政府为履行其职能的代价。政府的职能是市场给出的，市场无效的地方就是政府活动的地方。“十一五”期间一个重要任务是，按照市场发育程度，划定政府与市场的活动边界，并据此确定财政资金的供给范围。国防、外交、国家行政事业单位的经费支出，宏观经济调控，义务教育，全国受益的基础设施等，都是中央政府的事。地方公共事务、地方的社会管理和地方局部受益的公共产品，是地方政府的事。要在这个基础上合理确定中央财政和地方财政的比例，彻底解决财政越位与缺位问题。 　　财政政策的调节重点要向低收入者倾斜。就缩小收入差距的角度来看，财政政策的运用主要表现在两个方面：一是地区之间的转移支付；二是阶层之间的转移支付。实现“吃饭财政”向“公共财政”的转变是“十一五”期间我国财政体制改革的艰巨任务。强化公共财政职能，就要进一步加大财政转移支付的力度：首先，中央财政要加大对地方的转移支付力度，将对地方财政的税收返还和补助支出增加到l万亿元以上，帮助地方重建公共财政；其次，中央和地方两级财政要积极探索收入分配的城乡转移支付机制，将城镇的过高收入转移给农村；第三，要提高社会保障支出、抚恤和社会福利救济费在财政支出中的比重，适当降低行政管理费的比重，使前两项支出的比重超过15%、后一项降低到8%以下。 　　（五）高度重视税制建设，完善个人所得税和社会保障税征收体系 　　税收对个人收入的调控重点是对高收入者进行调节，它主要表现在对以个人所得税为主体，遗产赠予税、物业税、存款利息税、特别消费税等为补充的个人收入税收调节体系的运用上。据统计，2003年我国个人所得税的数额占整个税收总额的比重仅为6.5%；而亚洲各国平均占12.7%，非洲各国平均占11%，美国占43%，日本占38%，澳大利亚占55%。由此可见，我国个人所得税与世界各国相比的差距之大。 　　目前增值税、企业所得税、营业税仍是我国税收的主要来源，占税收总额的2／3左右，这不利于收入差距的合理调节。“十一五”期间，在统一内外资企业税赋的前提下，应注重个人所得税和消费税调节收入分配的作用，一方面可以通过提高个人所得税起征点来增加中低收入阶层的福利水平；另一方面可以通过拓宽对奢侈消费品等项目的税基、制定合理的税率和建立有效的征管机制来调低过高的收入，在总体上要提高个人所得税和消费税占全部税收收入的比重。为了提高农民的福利水平，要在取消农业税的基础上加强对耕地占用税的征管，同时要确保该项收入能够最终补偿给失地农民。 　　对过高收入的调节，除了运用个人所得税外，还要借鉴国外经验，创造条件，尽早开征遗产赠予税、物业税、特别消费税等进行调节。根据当前我国的征管水平，遗产赠予税税种设计可借鉴美国的做法，实行总遗产税制，即只就遗产或捐赠总额课征，暂不考虑继承人或被继承人间的亲疏关系。以后随着我国整体税制的不断完善，可在总遗产税制的基础上实行混合遗产税制。 　　（六）高度重视贫困问题，健全城乡最低生活保障制度 　　在市场经济体制比较完善的国家里，市场对劳动者的工资收入起基础性作用。但由于市场的自发倾向和劳动者个人天赋与能力的差别，必然造成收入差异，甚至出现悬殊，在这种情况下，为了保障人们的基本生活，实现公平目标，社会保障将对个人收入差距起到重要的调节作用。 　　我国的社会保障制度是建国以后逐渐发展起来的。随着经济体制改革的深化，尤其是在人口老龄化和国有企业下岗职工日益增多的情况下，以国家包揽为特征的单一型社会保障制度，因其覆盖面小、资金渠道狭窄、管理服务社会化程度低等问题的存在，巳无法适应不断发展的新体制需要。为此，“十一五”期间应按照权利和义务相统一、效率与公平相兼顾、改革和过渡相衔接的原则，通过改革逐步建立起符合新经济体制要求的、覆盖全体公民的、多层次社会保障体系，适时开征社会保障税。从社会公正和公民权利角度说，“十一五”期间建立农村最低生活保障制度也是一项必须提上工作日程的工作。 　　（作者：国家发改委宏观经济研究院课题组 执笔：杨宜勇、顾严、李宏梅）