一. 新的煤炭管理体制构想可行性

(一).理论上的可行性

1．进行政府规制的理论支持

（1）.政府规制经济理论

① 规制的政策类型

从目前的理论研究成果的归纳分析，政府规制政策可以分为两大类；经济性规制政策和社会性规制政策。

经济性规制是指通过许可认可等手段，对企业的进入、退出，产品或服务的价格和质量，交易方法以及基本活动所进行的规制经济规制。主要是弥补市场所具有的三个自身无法弥补的缺陷——自然垄断、过度竞争和经济寻租，这样的规制方式有三种：（1）利润控制：即受规制的企业的定价不能超过为弥补其成本所必须的水平，包括合理的投资资本收益；（2）进入控制：即如果企业想进入受到规制的服务行业，必须先从管理机构处取得公共事业和必需品的营业执照；（3）价格结构控制：即企业不得实施价格歧视。

社会性规制是指为保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、教育、文化、福利，防止灾害、防止公护环境而实行的规制。社会性规制的目的在于确保国民的生活质量和公民的基本权利，确保社会公平和保护弱者。可以说社会性规制在本质上是以增进国民的社会福利为目的的。

②规制理论

有关政府规制的理论最先来自美国政府对铁路营建事业的高度投机现象而对铁路公司进行的管制。采取的手段是通过《1887年州际贸易法》，禁止铁路公司的某些被认为是不正当的活动，例如规定歧视性价格、索取回扣等，同时建立州际商业委员会，以协助执行这些禁令。弗朗西斯·亚当斯与布兰代斯法官提出了公共利益理论，这一理论认为政府规制的目的是控制被管制的企业对价格进行垄断或者对消费者和劳工滥用权力，政府可以代表公众对市场作出一定理性计算，这一规制符合“帕累托最优”的原则，它不仅在经济上是富有成效的，而且促进了整个社会管理制度的完善。后来，随着政府规制范围的逐步扩大，公共利益理论几乎被用来解释所有政府规制问题。

规制俘获理论也是在此过程中形成的一个理论，但其基本思想与公共利益理论完全相左。该理论认为，确立政府规制的立法机关或政府规制机构仅代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。促使政府进行规制的，或是被规制对象本身由于它深受市场失败的影响，希冀通过政府规制摆脱市场失效，或是其它有可能从中获益的人。换而言之，政府规制与其说是为了社会公益的目的，毋宁说是特殊的利益集团“寻租”的结果。也许，在某些时候，政府规制会给一般公众带来一些有益的因素，但这并非政府规制实际的初衷，它充其量不过是规制的意外结果而已。

还有一种理论是从研究行政机关发展的本身来解释政府规制，这就是组织与制度理论。该理论认为，仅仅研究外在于行政机关的理论机构如立法机关和司法机关对行政权的控制是不够的，应该认为行政过程和司法与立法程序一样是追求公正与公共福利的，作为制度的产物，行政机关处于宪法和成文法所建构的制度框架之内，制度决定了行政机关的机构设置、活动能力以及激励其有效行为的机制，因此，行政机关例行公事的惯例、官僚文化、职业培训以及机构体系对行政机关的规制决策具有决定性影响。当用公共选择理论解释政府规制时，就是在把政府规制的形成看作是一个类似于市场交易的过程，那些需求规制的人（如消费者）与那些被规制的人（如铁路企业）经过讨价还价达成了协议在此过程中，还涉及到立法机关、行政机构、法院、独立的专家等各种力量，他们都可以参与到交易谈判中来，力图说服对方。但是，商人或产品的制造商们可能占据上风，因为他们在政府规制中所具有的巨大经济活力会比一般的公民或政府机构更多地影响规制决策。

（2）.我们的社会主义的特色(公有制)

自人类社会产生以来，生产资料所有制形式很多，但最基本的形式，主要有两种：公有和非公有。对于一个国家来讲，到底应该实行哪种所有制结构呢？就要看这个国家的现实国情。对于当代中国来讲，最大的国情就是我国还处于社会主义初级阶段。这个阶段的主要特点有两个：一是社会主义，二是初级阶段。社会主义的本质，要求我们应该坚持公有制为主体，最终实现共同富裕。初级阶段的现实，则要求我们应该根据生产力发展不平衡的具体状况，实行多种所有制。根据这一点，党的十五大在深刻总结我国社会主义建设长期实践经验的基础上，明确提出我国现阶段要实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。党的十六大根据解放和发展生产力的要求，进一步强调必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把两者对立起来。

为什么要坚持以公有制为主体呢？因为公有制是社会主义经济制度的基础，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力具有关键性作用。公有制也是实现人民共同富裕的保障。离开公有制为主体，就不成其为社会主义经济。特别是，公有制在本质上与社会化大生产联系最密切，公有制实行得好，可以为社会生产力的解放和发展打开更加广阔的通途。新中国成立后，中国人民在党的领导下，所以能很快在一片废墟上初步建立起门类比较齐全的工业体系，使积贫积弱的旧中国变成生机盎然、蓬勃发展的新中国，就是得益于公有制主体地位的巩固和发展。

2.建立系统的管理体制的理论支撑

（1）系统论的观点

所谓系统，就是按一定目的、条件和环境，按一定的关系组成的互相作用的若干要素的有机整体。系统论认为，宇宙中包括人类社会宏观和微观方面，都是若干大小系统。系统论是研究系统的模式、性能、行为和规律的一门科学。它为人们认识各种系统的组成、结构、性能、行为和发展规律提供了一般方法论的指导。系统论的创始人是美籍奥地利理论生物学家和哲学家路德维格·贝塔朗菲。系统是由若干相互联系的基本要素构成的，它是具有确定的特性和功能的有机整体。如太阳系是由太阳及其围绕它运转的行星（金星、地球、火星、木星等等）和卫星构成的。同时太阳系这个"整体"又是它所属的"更大整体"--银河系的一个组成部分。世界上的具体系统是纷繁复杂的，必须按照一定的标准，将千差万别的系统分门别类，以便分析、研究和管理，如：教育系统、医疗卫生系统、宇航系统、通讯系统等等。如果系统与外界或它所处的外部环境有物质、能量和信息的交流，那么这个系统就是一个开放系统，否则就是一个封闭系统。开放系统具有很强的生命力，它可能促进经济实力的迅速增长，使落后地区尽早走上现代化。基于这一系统论基本原理，宏观经济可以看作一个系统，煤炭管理可以看作是宏观经济系统中的一个子系统。

新的管理系统不止是要建立一个新的统一主体的问题,而要求是要有立体的系统管理体系,包括管理主体\中介组织\企业的自由管理构成.

再者,政府制定的政策也要求一个广阔的作用传导途径,因为信息的传播应该是一个大的系统,从而我们要建立的新的管理体制也要求是一个多层次的系统管理网络.

（2）、信息不对称理论

传统经济学基本假设前提中，重要的一条就是“经济人”拥有完全信息。实际上人们早就知道，现实生活中市场主体不可能占有完全的市场信息。信息不对称必定导致信息拥有方为牟取自身更大的利益使另一方的利益受到损害，这种行为在理论上就称作道德风险和逆向选择。

中国社会为什么成了一个假话遍地、次品充斥的社会？说到底是因为中国是一个信息严重不对称的社会。在计划经济时期，甚至可以追溯到革命战争年代，中国人的信息流通是受到严格限制的，中国人很少有思想和言论的自由。在改革开放前，中国人要想获得重要信息，都是通过逐级传达，内部文件要通过层层级别才能传达到基层。战时遗留下来的习惯已经使中国人的信息传播理念受到极大的扭曲。从国家宪法角度讲，没有公民的知情权理念，从公民个人角度讲，也没有知情权的概念。所习惯的是层层封锁、保密。这些政治上的信息处理方法和理念引伸到商业经济领域，就出现了上面所讲的一幕幕情景。

把经济信息扩大到政治信息，并且将这一原理引伸到政治领域：如果一个社会缺乏政治信息，这个社会也会出现萎缩的现象。譬如，假如公民对政府官员不了解，不知道这些长官的才能和品德情况，那么，社会也可能会出现坏官驱逐好官的现象，群众会与官员离心离德，社会腐败日益加重。

因为信息的不对称这就要求发挥市场中介组织的作用来协调政府与企业\企业与企业\企业与用户之间的信息流程,使”主体的信息”转变成”主体间的信息”。

3.分阶段的渐进优化的思想理论支撑

（1）．质量互变原理

质、量、度是事物发展中量变和质变及其相互转化的三个基本范畴。质是一事物成为它自身并区别另一事物的内在规定性。量是表示事物存在的规模、程度、速度以及构成事物要素在空间中的排列组合等的数量的规定性。度是一事物保持其质的量的界限、幅度和范围，是质和量的统一，任何事物都同时具有质和量的两个方面，是质和量的统一体。质是量的基础，对量起制约作用；量是质的必要条件。事物的度有上下两个数量极限，即通常所说的的关节点或临界点。

量变是指事物的数量和场所的变化，这种变化一般地讲是不显著的、微小的，是事物在度的范围的连续的、渐进的变化；质变是事物性质的根本改变，是由一种质态向另一种质态的飞跃。

量变——质变——新的量变，如此交替、转化，这就是推进事物变化发展的质量互变规律。具体讲来，就是量变是质变的基础和必要准备；质变是量变的必然结果；在新质的基础上又开始新的量变，质变为新的量变开辟广阔的道路和前景。

（2）．中国的渐变改革思路

企图使“改革一步到位”的思维逻辑，注定要在实践中碰壁。因为由计划向市场经济过渡有一个至关重要的前提，就是传统计划经济体制的“遗产”，这些遗产表明在传统的计划经济体制中缺乏市场交易的制度基础，缺乏市场机制起基础作用的均衡的经济结构。企业和经济主体缺乏适应市场经济的知识信息，以计划经济体制为改革起点，不仅意味着市场的不完全、信息的不完善，而且更意味着市场发育的迟滞。

而市场机制不能发挥功能的范围正是政府活动的范围，这也正意味着经济转轨进程中要合理安排替代性交易制度。如果强制性地实施了错误的替代性交易制度——把政府迅速撤出，经济一步到“自由”，则必然会使转轨付出沉重的代价。这种代价其实正是错误安排和实施了替代性交易制度的交易成本。从这一点来讲，麦金农提出的安排好经济市场化的次序有一定的道理，而以中国为代表的渐进转轨模式，即政府在市场化经济转轨中保持一定时期和一定范围的控制更是符合经济运行规律的。 以上两个原理都要求我们的新的管理体制的建立都应该是一个有阶段的递进过程.

4.要有强有力的政府支撑的理论基础

官本位"是封建主义的思想残余。所谓"官本位"，就是以官为本、以官为贵、以官为准，而不是以民为本、以民为尊、以人民群众的利益为重。大家知道，我国封建社会历史长，封建文化积淀深，因此，官贵民贱的思想意识根深蒂固。进入社会主义社会之后，尽管在理论上确立了人民当家作主的基本理念，但实践游离理论、行动背离理念的情况大量存在。所以，“官本位”是历史形成的。要在短时间内清除历史形成的东西，就不能等它自然而然地“老死”，而要使用“催死药”。非正式制度的变迁有益时间的演变过程。

从封建专制的基础出发，走向高度民主的社会主义的目标，我们现在正处于这样的前进征途之中。新成立的管理体制不能完全市场化,在中国这样的官本位很浓的国度,要达到既定的效果,就应该强调一个领导权的问题,我们现在的煤炭不是没有人管,但是没有起到实效,有一个很重要的因素就是应为各个部门制定的政策没有强制实行力,因为他们没有行政上的直属关系.这就决定了我们的管理体制的中国特色性.

(二).现实上的可行性

1. 中国的煤炭管理体制的改革的整体走势

管理机构的历史沿革：1949年，10月，建国初期政务院成立燃料工业部，下设煤炭总局管理煤炭工业。1954年，8月，全国人民代表大会决定撤消燃料工业部，单独成立煤炭工业部1970年，撤销煤炭工业部，煤炭工业部、石油工业部、化学工业部合并为燃料化学工业部管理煤炭工业。1975年，第四届全国人民代表大会上，重新恢复煤炭工业部。1978年，7月27日，十一届三中全会以后，经国务院批准，10个重点产煤省区的统配煤矿上划煤炭工业部直接管理，实行了统配煤矿投入产出总承包和一系列配套改革，完善了各项管理政策，扩大了企业自主权。1988年，再次撤销煤炭工业部，成立能源部，组建了管理关内统配煤矿的中国统配煤矿总公司，关外统配煤矿由东煤公司管理，乡镇煤矿由地方煤矿公司管理。1993年，八届全国人大一次会议决定，撤销能源部和中国统配煤矿总公司，重新组建煤炭工业部。1998年，九届全国人大一次会议决定，将煤炭工业部改组为国家煤炭工业局，由国家经济贸易委员会管理，不再直接管理企业，其职能为制定行业规划、行业法规，实施行业管理。2000年，国务院决定，组建国家煤矿安全监察局，与国家煤炭工业局“一个机构、两块牌子”。2001年，在新一轮政府机构改革中，国务院决定，撤销国家煤炭工业局等九个工业局，其职能交由中国煤炭工业协会等行业协会行使；在新成立的国家发展与改革委员会中设立能源局煤炭处行使煤炭工业的宏观调控工作。2001年，为适应我国安全生产监督管理工作的需要，国务院决定，组建国家安全委员会和国家安全生产监督管理局。国家安全委员会由当时的国务院副总理吴邦国同志担任，组成人员来自国务院各个相关部委；新成立的国家安全生产监督管理局与国家煤矿安全监察局“一个机构、两块牌子”。

从管理体制的历史沿革来讨论出我们的管理体制是一步一步走向市场化的,这就为我们的进一步改革提供前进的方向。

2. 已有的煤炭管理经验积累

从煤炭管理体制变迁来看,中国的管理体制是一步一步的向市场化迈进的，市场化，就意味这中央的放权，管理主体的有意识的按照市场化的理念来管理。

从煤炭的行业管理来看，行业管理从集中走向分散，再又分散走向集中，再分散，经过几次的变迁，这也为行业管理机构提供了集中和分散的管理训练，管理水平和管理经验在客观上是提高的。

从煤炭的地方管理来看，地方进行了积极的适应本土化的管理模式创新，辽宁就成立了正厅级的煤炭局，负责一切与煤炭资源管理和安全生产等相关的事宜，有的人认为是倒退，可是我们也不排除这种过渡性的必要性。在煤炭工作会议期间的座谈会，曾培炎副总理也听取了辽宁的经验，最后讲了一句话“要好好总结经验”，代表了对这种模式的看法。山西也要建立政府组成部门的煤炭管理部门，新疆也有整合煤炭工业管理部门的想法，内蒙也明确了煤炭工业厅副厅级单位的职能。

从企业微观管理来看，宏观上的市场化，在微观上就是要求煤炭企业的“四自”管理运作。内在的利润动机和外在的竞争压力，迫使企业进行市场化探索，在这一过程中，企业积累了丰富的管理经验。

从我国的煤炭管理体制变迁来看，不论从煤炭的行业管理，还是从煤炭的地方管理以致企业微观管理来看，我们的管理水平是一步一步提高的。

3. 国际比较经验

世界上不仅能源大国如美国、俄罗斯等能源大国设有能源部，而且小国如韩国、泰国等也设有能源部，国际能源管理体制值得我国借鉴。具体而言：

① 美国

在美国煤炭工业主要由1977年成立的能源部管理。联邦政府管理煤炭工业的职能是：制订政策、法规和规划，联邦土地的出租、勘探和使用(内政部)；企业兼并(司法部)；监督有全国意义的财政援助项目；煤矿安全监察(劳工部)；研究与开发；统计和信息服务；对外事务；紧急权力(合成燃料公司等)。

能源部主管政策法规的机构有：政策、规划和分析局，经济法规局，少数民族经济政策局，意听取和上诉办公室等。1981年，这些机构的人员编制多达1839人，是能源部最大的部门。它们的主要职责是：制订国家能源政策和规划，协调政策和项目的分析与评价工作，根据政策目标准备立法议案。能源部的第二大机构是能源信息局，现有近千人(其中合同工作人员占一半)，其职责是：能源数据的收集、处理、审核、分析和出版，为政府决策者、企业和公众提供能源长期供需预测、能源工业竞争性以及企业资本和财务结构分析等信息服务。1986年，能源部政策法规和信息机构支出的总费用高达7.02亿美元。

另外，联邦能源管制委员会挂靠在能源部，它是一个5人组成的独立机构，其职能是对能源供应、价格和有关政府机构进行监督。

② 日本

日本是世界最大煤炭进口国，1992年进口量达110.SMt。国内煤炭工业规模很小，1992年产量仅7.6Mt。但日本政府委员会全体会议表决是否提交国会讨论—国会辩论—表决(需2/3多数)—提交两院协商委员会修正—返回两院分别表决通过—首相签署批准或否决—否决的议案返回两院，两院可以2/3多数否决首相的否决，使议案成为法律。

以上国家尽量国情和我们不一样，但是都还是可以给予我们在能源管理方面有益的借鉴。现在，我国没有专门的煤炭资源管理机构，煤炭矿业权确定和招标、拍卖、转让等随意性很大。如果我国同样设立能源部，包括煤、电价格机制市场化、煤电利益分配和煤电联合等在内的许多能源系统内的问题就会以极低的成本高效解决。

4. 政府部门及领的支持

8月25日，全国人大常委会副委员长李铁映，在向十届全国人大常委会第十七次会议作关于《安全生产法》实施情况的执法检查报告时指出，要实现安全生产形势的根本好转，必须依法规范安全生产工作，着力解决突出的矛盾和问题，建议国务院尽快研究适应新时期的煤炭行业管理体制等问题

同时，国家发改委能源局、及山西省委、省政府十分重视煤炭的管理体制创新。这是我们的强有力支持。