中国煤炭管理体制创新研究报告(草稿)

政策系 邵懿博 s04500110

一. 煤炭管理体制创新的背景

(一). 新的理论指导

1、新发展观的提出

早期的发展概念是以“物”为中心，强调以GDP为中心，尤其强调一个国家或地区内物质生产和服务总量的增长，而人类发展战略则是以“人”为中心的发展战略。自上世纪60年代以来，人类的发展观经历了一个从“经济增长至上”到“社会发展优先（1995年）”，从“可持续发展（1992年）”再到“全面综合发展（1999年）”的演变进程。2000年9月联合国召开世界首脑会议，制定了以发展和消除贫困为主题的千年发展目标。

党的十六届三中全会提出“坚持统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。 　　 新发展观的主要变革，可以归纳为以下四个方面：（1）在发展目标上，从以物为本到以人为本。综合发展框架强调，发展就是改善人民的生活质量，就是提高他们构建自己未来的能力。这通常需要提高人均收入，但它还涉及更多的内容。包括：更平等地享有受教育和工作的机会，更高水平的性别平等，更好的健康和营养状况，更清洁和可持续程度更高的自然环境，更公正的司法体系，更广泛的公民和政治自由，以及更丰富的文化生活。（2）在发展内容上，从关注人造资本到关注综合资本。综合发展框架强调，为了提高增长率，人们长期以来大多关注的是有形资本的累积。但其他关键的资产包括人力资本、社会资本和自然资本等也应当关注。这些资本对穷人来说也是至关重要的。这些资本的累积，技术进步和劳动生产力加上传统的有形资本，对解决贫困问题具有决定性和长期性的影响。（3）在发展分布上，从关注总量发展到注意分配问题。综合发展框架重视发展的质量带来的增长进程中分配问题的重要性。更平等地分配人力资本、土地和其他生产性资本，意味着更平等地分配收入机会，意味着强化人民利用技术优势和创造收入的能力。（4）在发展动力上，从政府推动到社会治理。治理有方的机构性结构是为促进经济增长所做的一切工作的基础。政府机构的有效运转、法规框架、公民自由以及确保法律规章和民众参与的制度的透明度、责任感，对于经济增长和发展而言都是重要的。

新发展观要求确立全面、协调、可持续的发展战略。然而在现实发展中，全面发展的思想还没有得到深入的贯彻，出现了一些片面的、不协调的和不利于可持续发展的社会问题。例如，在城乡发展方面，我国目前的农业产值在GDP中的比重只有约15％，但就业人口中从事农业生产的还有约50％，而乡村人口在总人口中的比重还有约62％，出现经济结构和社会结构之间的背离；在地区发展方面，发达地区和欠发达地区发展差距有几十年，而且差距还在扩大；在经济社会发展不协调方面，伴随经济快速增长，出现了就业形势严峻、收入差距扩大、社会保障不完善、某些传染病滋生或死灰复燃等问题；在人和自然方面，也出现了污染严重、沙漠化、资源浪费、城市缺水等一系列问题。

2、和谐社会

　 党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来，党的十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面明确提出，这在我们党的历史上还是第一次。这一重要论断的提出，是对马克思主义理论的重要丰富和发展，是我们党对什么是社会主义、怎样建设社会主义的又一次理论升华。党中央提出构建社会主义和谐社会，使我国的社会主义现代化建设总体布局，由发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化三位一体，扩展为包括社会主义和谐社会的内容，实现了四位一体的飞跃。

构建社会主义和谐社会，是以科学发展观为指导实现社会整体的、全面的和谐，而不是在某些局部领域和环节上实现和谐。具体说来，应当努力追求和不断实现这样几个方面的和谐：一是人与人之间的和谐。构建社会主义和谐社会的过程，就是实现人与人之间和谐的过程，就是每个人的主体意识、他人意识、公民意识不断觉醒和生成的过程；二是人与社会的和谐。社会主义社会的发展进步最终都应体现和落实在每个社会成员的发展和完善上，也只有不断给予每个社会成员以更多的关怀，尊重个人在社会发展进程中的地位、价值和尊严，社会自身才能够不断发展进步；三是人与自然的和谐。人与自然的和谐问题，是一个古老而又永恒的话题。社会主义在发展进步的过程中，同样面临着环境污染、生态脆弱、能源危机等问题的困扰。如果对自然界采取无休止的索取和征服的做法，将会导致灾难性的后果。因此，追求人与自然的和谐相处，是社会主义和谐社会的重要特征之一。只有追求人与自然的和谐相处，才能真正体现科学发展观以人为本、全面协调可持续的理念。

现在，我国的改革与发展处于关键时期，改革在广度上已涉及经济、政治、文化等所有领域，在深度上已触及人们具体的经济利益，发展方面已由单纯追求GDP上升到追求人文GDP、环保GDP，实现人口、资源、环境统筹协调发展。国际经验表明，当一个国家人均GDP进入1000美元到3000美元的时期，既是黄金发展期，也是矛盾凸显期，处理得好，能够顺利发展，经济能够很快上一个新台阶，处理不好，经济将停滞不前或倒退。目前我国已进入人均GDP1000美元阶段，为了避免可能出现的经济社会问题，巩固改革发展的成果，推动经济可持续发展，应积极维护社会稳定，促进社会和谐，重构社会结构，完善社会组织，调整社会关系，最大限度地激发社会各阶层、各群体、各组织的创造活力，化解各类矛盾和问题，构建社会主义和谐社会，全社会形成合力，努力实现我国经济与社会的协调发展。

3. 建设节约型社会和环境友好性社会

中央明确提出建设节约型社会，就是要在社会生产、建设、流通、消费的各个领域，在经济和社会发展的各个方面，切实保护和合理利用各种资源，提高资源利用效率。建设节约型社会，实现可持续发展，是总结现代化建设经验、从我国的国情出发而提出的一项重大决策。我国是一个人口众多、资源相对不足、生态先天脆弱的发展中国家。随着经济快速增长和人口不断增加，努力缓解资源不足的矛盾，不断改善生态环境，实现可持续发展，已经成为十分紧迫的任务。长期以来，我国高度重视节约型社会建设，取得了积极成效。2004年与1990年相比，全国每万元GDP能耗下降45%，累计节约和少用能源7亿吨标准煤；火电供电煤耗、吨钢可比能耗、水泥综合能耗分别降低11.2%、29.6%和21.9%，与国外先进水平的差距逐步缩小。但是粗放型的经济增长方式并没有从根本上转变，经济增长在相当程度上仍然是主要依赖资源的高投入来实现的，能源、淡水、土地、矿产等资源不足的矛盾越来越突出。 　　经济的发展离不开资源的支撑。我国经济已进入新的快速增长阶段，而粗放式的增长使得我国能源、淡水、土地、矿产等资源不足的矛盾进一步凸显。与此同时，生产和消费方式不合理的问题相当突出，脱离实际、贪大求洋，追求奢侈、挥霍浪费的现象还大量存在。现实告诉我们，如果不改变传统的高投入、高消耗、低效率的粗放型增长方式，如果不在全社会进一步强化节约资源的意识，经济的发展必然会越来越多地受到资源的制约，生产生活环境会越来越恶化，这将直接影响着全面建设小康社会宏伟目标的顺利实现。

(二).国际政治经济形势发生新的变化

石油被人们称之为“工业的血液”，它在人类经济活动中的地位和作用不言而喻。随着全球经济的高速发展和石油资源的日渐枯竭，石油作为战略资源的特性业已凸现。早在上世纪70年代的中东10月战争中，阿拉伯国家以石油为武器对付支持当时犹他复国主义者的西方国家，最终迫使它们对阿拉伯产油国作出让步，石油作为战略武器的职能表现得十分突出。北约入侵南联盟，南斯拉夫上下同仇敌忾，英勇反击。但在北约集中摧毁了南能源设施，造成70%地区停电停水停暖停交通后，南军不得不放弃大片国土以求和平。当今世界，如果没有能源，一切现代文明将会消失。综观近代史，日本入侵中国，攻占东南亚，偷袭珍珠港；德国占领北非，攻入苏联；中东战争；两伊战争；美国进攻伊拉克……，每一场重大战争的起因都与能源有关。今天，遏止中国、台湾问题、南海争端、钓鱼岛主权无一不存在着能源因素。

能源分析家们认为，而今随着能源贺资源竞争的加剧，它必将打乱世界地缘政治的格局。具体表现在两方面：一是，国家间的外交和石油贸易之间的关系越来越错综复杂。 正如新美国基金会的一位分析师在评价今年8月美国拒绝中国海洋石油公司收购优尼科公司时说：“美国国会得偿所愿，因为它断然反对这次收购。我仅仅想让议员们明白，他们刚刚给了伊朗拥有核武器的权力。”这番话就表明了 这种观点；另一个地缘政治影响是，让某些人本以为消失了的观念和意识死灰复燃。如当油价上升到每桶60美元时，委内瑞拉掀起了一阵上世纪60年代的“信仰复兴运动”，“国有化”、“不结盟主义”和“反帝国主义”等字眼重新焕发了青春。这些分析家说，决定充当打击“邪恶美国”的查韦斯现在搅乱了拉丁美洲的地缘政治格局。加拉加斯现在和伊朗、朝鲜一起成了美国的眼中钉。很多专家认为，不能排除美国和委内瑞拉之间的危机的危险性，这将意味着石油市场新的失控。因为查韦斯的想法很明确，只要美国对其稍动手脚，他就会将每天送往墨西哥湾炼油厂的石油产品改变航向。

中国是一个能源消耗大国，中国去年已经成为第二大石油进口国。专家指出，实际上中国目前的能源紧张是全面的，煤、电、油、水四者最为突出。据了解，中国现在能源的利用效率比国外低四分之一左右。有关官员指出，中国电力方面的增长近几年来说并不低，去年达到15％，今年估计会达到16％左右。目前全国在建电厂并将投入运行的有4000万千瓦，几乎相当于半个法国的发电能力。即使如此增加，还是不够。高速的经济发展，早已使中国从一个石油出口国，变为纯进口国，今年1-9月的石油进口量已超过5000万吨。能源和原料的紧张迫使中国必须积极实施走出去的战略，尤其是石油、天然气、铁矿砂、铜矿砂、木材等，都应实施走出去的战略，以市场换上游产品的开发，积极参与经济全球化和区域经济一体化进程。

国家的能源结构正在发生重大调整，能源安全的形态正在发生质变，这对我国所有能源企业和国家的政治、外交、军事、科技和产业结构提出了一个全新的课题--如何保障国家的能源安全。　

（三）经济体制的市场化改革目标

　 由于历史上的市场经济都是在资本主义条件下搞起来的，因此人们在观念上往往把市场经济等同于资本主义，而把计划经济等同于社会主义。针对这种观念，邓小平早在１９７９年就明确指出，说市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。从十二大确认计划经济为主市场调节为辅的原则，到十二届三中全会关于经济体制改革的决议重新解释计划经济，认为它就是有计划的商品经济，商品经济是社会主义不可逾越的历史阶段，到十三大确定不再提计划经济为主，而提国家调控市场、市场引导企业。１９９２年，邓小平进一步指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”这一精辟、透彻的论述，从根本上解除了人们的思想束缚，澄清了对市场经济的错误认识和模糊观念。

在邓小平这一思想指引下，党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，勾画出社会主义市场经济体制的基本框架。党的十五大提出，要把建立比较完善的社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展，作为我们在２１世纪前１０年必须解决好的两大课题。党的十六大进一步提出，完善社会主义市场经济体制，仍然是２１世纪头２０年经济建设和改革的主要任务之一。党的十六届三中全会，把完善社会主义市场经济体制作为一项重要议题进行讨论研究。实践证明，在社会主义条件下发展市场经济，是前无古人的伟大创举，是中国共产党对马克思主义发展作出的历史性贡献，体现了我们党坚持理论创新、与时俱进的巨大勇气。

(四). 我国所处的经济的发展阶段（社会主义初级阶段）

社会主义在中国需要一个很长的初级阶段，这个阶段至少要一百年，在这个阶段要集中力量发展社会生产力，要实行以社会主义公有制为主体多种所有制共同发展的基本经济制度和以按劳分配、劳动所得为主体多种分配方式并存的基本分配制度。邓小平提出社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这为我们掌握中国的基本国情，制定正确的方针政策提供了依据。

社会主义初级阶段论是中共十一届三中全会之后，对中国国情的科学论断。这是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要基础。中共十三大曾根据邓小平指示对这一理论作了系统论述。江泽民在十五大报告中强调是因为：“面对改革攻坚和开创新局面的艰巨任务，我们解决种种矛盾，澄清种种疑虑，认识为什么必须实行现在这样的路线和政策而不能实行别样的路线和政策，关键还在于对所处社会主义初级阶段的基本国情要有统一认识和准确把握。”“我们讲要搞清楚‘什么是社会主义，怎样建设社会主义’，就必须搞清楚什么是初级阶段的社会主义，在初级阶段怎样建设社会主义。”实践已经证明，“十一届三中全会前我们建设社会主义中出现失误的根本原因之一，就在于提出的一些任务和政策超越了社会主义初级阶段。近二十年改革开放和现代化建设取得成功的根本原因之一，就是克服了那些超越阶段的错误观念和政策，又抵制了抛弃社会主义基本制度的错误主张。”

（五）、中国人世的要求

人世要求我们转变政府职能，放宽规制是核心的问题，而更重要的是要实现政府职能由“行政－控制型”向“规制－服务型”转变。

目前我国政府的管理方式仍然是以“行政－控制型”管理为主。虽然在总量经济调控方面，比较注意用经济的方式和手段，但是，政府特别是地方政府，其工作的重心不是制定和维护规制，不是努力提供快捷、高效、优质的政务服务，而是对“规制－服务型”管理不习惯，仍然习惯于原来那种直接管钱、管物、管人的“行政－控制型”管理，这种管理方式不仅省事，而且可以为谋取私利行方便。 “行政－控制型”管理不仅妨碍了国民经济整体发展，而且导致腐败和收入分配关系的扭曲。因此，“行政－控制型”管理方式必须从根本上得到改变。在运用政府规制对行政行为进行规范的基础上，实行以“规制－服务型” 为主的政府管理模式。在这个模式中，制定规制、建立和维护秩序、提供快捷、高效、优质的公共服务，是政府管理的基本目标和方式。

人世我国政府的职能不是弱化,而是转化,是由原来计划经济下的政府职能向市场经济体制下政府职能转变,应该弱化的要弱化,应该强化的要强化,不是笼统的弱化。