社会治理现代化的系统观点

    加强和创新社会治理，是中共十八届三中全会以来全面深化改革的重要举措之一。在十九大报告中，习近平总书记进一步从指导思想、基本格局、体制制度、发展水平、机制任务及战略目标六个方面，对加强和创新社会治理做了更加系统的部署，将社会治理的认识提到了一个新高度，形成了全面深化改革整体框架下关于社会治理现代化的系统观点和相对完整的思想体系。[1]其要点简述如下：

    第一，明确了提高保障和改善民生水平，是加强和创新社会治理的根本目标和指导思想。这在十九大报告的第八部分有详细论述。综其要点，是强调加强和创新社会治理，旨在“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义”，要把“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”作为根本目标。

    这一观点的提出表明经过多年的实践探索，我们超越了把社会治理等同于社会管理、社会管控、社会治安的初级阶段，超越了从社会稳定的结果视角抓社会治理的治标不治本的传统思路，而转向更加关注民生、更加重视人民对美好生活向往的以民为本的社会治理创新。

    第二，强调打造共建共治共享的社会治理格局，是新时代加强和创新社会治理的总体要求。十九大报告突出了共建共治共享的“三共”要求，明确了加强和创新社会治理的基本战略格局和定位。共建、共治、共享分别从资源整合、治理过程和成果分配三个方面建构起三位一体的社会治理基本格局。共建强调合力合资，共治强调合智合作，共享强调共益共赢。重心在于一个“共”字，凸显了社会治理的公共性、多元性、跨界协商性和共生性。

    社会治理的公共性在于其具有公共管理和公共服务的属性，需要党委领导和政府负责，需要公共资源的投入和公权力的介入;社会治理的多元性在于其具有主体多元、过程开放、领域广泛等多重特征，需要来自政府、市场、社会等多部门多元主体的广泛参与;社会治理的跨界协商性在于其所面对的问题往往不是单一系统所能化解，需突破单一主体的局限性，用跨界的思路、跨界的方法协商对话、协同共治;社会治理的共生性在于其整个过程及其系统具有共生共在的一体性和不可分割性，荣辱与共，兴衰一体，使得围绕社会治理，最终必然达成多元主体之间共建共治共享的深度协商、合作与融合。

    共治即社会共治，这一概念近年来屡次出现在党和政府的重要报告中，寓意深刻，指向未来。在共建共治共享的基本格局中，最为重要也最难以实现的是共治的过程。共建多表现为资源整合，是治理的前提;共享多表现为结果分配，是治理的成果;而共治则体现着整个治理过程，是高度复杂、充满矛盾、运动反复、不断升华的系统工程。社会共治的核心在于多元主体共同治理①，是党委、政府和社会共同推进的治理过程。[2]

    第三，进一步完善了“五位一体”的社会治理体制，进而提出了社会治理制度建设的命题。十九大报告在十八大和十八届三中全会的基础上，进一步强调了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的“五位一体”思路。这一思路早见于十八大报告，当时强调的是社会管理体制，“管控”依然是重点。十八届三中全会明确提出改进社会治理方式，强调坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。[3]

    十八届四中全会一度将“五位一体”的要求改为“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与和法治保障”，[4]十九大报告重新回到十八大报告提出的“五位一体”要求，但明确定位为“社会治理体制”，与十八大报告相比尽管只有一字之差，但重心显然从党政承担的公共“管”理转向了共建共治共享的协商共“治”。

    此外，十九大报告进一步提出“加强社会治理制度建设”的要求，强调的是要及时将社会治理创新实践中的重要原则、规则和规律加以制度化乃至法制化，这意味着社会治理创新将不仅停留在各地的实践阶段，而将逐渐从人治走向法治，也体现了社会治理创新作为整个社会主义法治体系建设的重要一环。

    第四，提出了提高社会治理“四化”水平的要求，为衡量和评价社会治理发展水平提供了重要依据。十九大报告明确要求，要提高社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化的水平。这是具有里程碑意义的提法。社会化与前述“共建共治共享”的基本格局相呼应，强调依靠社会力量实现社会治理;法治化如上所述，强调避免社会治理的人治而走向法治;智能化突出强调社会治理要充分运用现代科技进步特别是大数据、移动互联和人工智能等科技成果，依靠科技实现社会治理;专业化则强调培养专业人才，打造专业队伍，运用专业知识、技能和艺术实现社会治理。

    这一提法的重要意义在于为加强和创新社会治理提供了可衡量、可量化的指标。十八大以来，许多地方开展了大量有特色的社会治理创新实践，但这些地方特色和多样性在很大程度上难以进行衡量和评估。“四化”的要求提供了一种进行指标化设计和建构的方向和可能性，值得从学术和实践两个方面进一步关注。

    第五，部署了至少七个方面的社会治理机制建设的任务。十九大报告不仅在宏观上规划了社会治理创新的方向目标和体制制度，更围绕不同领域、不同层面的社会治理创新，提出了更加具体、更加系统的社会治理机制建设的任务。

    其中至少包括如下七个方面：(1)加强预防和化解社会矛盾机制建设;(2)健全公共安全体系，完善安全生产责任制，提升防灾减灾救灾能力;(3)加快社会治安防控体系建设，保护人民人身权、财产权、人格权;(4)加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态;(5)构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系;(6)加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移;(7)加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

    第六，与社会主义现代化战略目标相适应，提出基本形成现代社会治理格局这一更加宏大的战略目标。从长远的战略定位上，十九大报告结合中国特色社会主义新时代基本实现社会主义现代化的总目标，提出到2035年“基本形成现代社会治理格局”的战略目标，其基本特征是：法治社会基本建成，国家治理体系和治理能力现代化基本实现，社会文明程度达到新的高度，人民生活更为宽裕，社会充满活力又和谐有序，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。

    现代社会治理格局与共建共治共享的社会治理格局相呼应，二者既有联系，又相区别。加强和创新社会治理的任务并不局限于未来五年，而指向今后很长一段历史时期。打造共建共享共治的社会治理格局更多强调的是当下的任务，而长远目标则是构建现代社会治理格局。应当把打造共建共享共治的社会治理格局放到整个国家治理现代化的总体战略中来把握，将其视为走向现代社会治理格局的重要一步。

    总之，从以上六个方面看，十九大报告对社会治理的论述紧密结合我国社会主要矛盾的转化及新时代中国特色社会主义发展的根本要求，构建了一个包括指导思想、基本格局、体制制度、发展水平、机制任务及战略目标在内的相对完整的思想体系，将社会治理现代化的认识提高到一个新的高度。

    发挥社会组织在现代治理中的积极作用

    为要全面推进社会治理现代化，必须激发社会组织的活力，充分发挥社会组织在加强和创新社会治理中的积极作用。中共十八大以来，在以习近平为核心的党中央坚强领导下，与全面深化改革的总体战略相适应，中央和地方不断深化社会组织管理制度改革，加快形成现代社会组织体制，努力激发社会组织活力，形成了生动活泼的良好局面。十九大报告在充分肯定已有成绩的基础上，就发挥社会组织在加强和创新社会治理乃至整个国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用，做了多处阐发。其要点简述如下：

    首先，肯定社会组织是社会治理的主体之一，强调在打造共建共治共享的社会治理格局中，特别是在推进社会治理重心向基层下沉的改革中，要发挥社会组织的作用。社会组织作为社会治理的主体之一，在“五位一体”的社会治理体制中发挥重要作用;在提高社会治理“五化”水平特别是社会化、专业化方面，发挥重要作用;在加强预防和化解社会矛盾机制建设方面，在建立健全公共安全体系、遏制重特大安全事故、提升防灾减灾救灾能力方面，在加快社会治安防控体系建设方面，在加强社会心理服务体系建设方面，也都能发挥重要作用;特别是在加强社区治理体系建设、推动社会治理重心向基层下移的深化改革中，社会组织具有不可替代的重要作用，是实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的重要主体之一。

    其次，重申并强调社会组织具有一定政治功能，社会组织协商是社会主义协商民主的重要形式之一。协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要特征和制度之一，中共十八大报告将健全社会主义协商民主制度作为政治建设和政治体制改革重要任务之一，强调要推进协商民主广泛、多层、制度化发展。十八届三中全会首次将社会组织纳入协商渠道之一，提出民主协商的“社会协商”命题。

    2015年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出了“探索开展社会组织协商”的改革方向。过去的实践充分证明，发挥多层面的协商民主，可以化解矛盾、凝聚共识、聚力攻坚。[5]在十九大报告中，首次明确地提出“社会组织协商”，并与政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商并列，将社会组织协商作为协商民主的七大形式之一。这一重要论述对于发挥社会组织在现代治理中的政治作用具有划时代意义。

    第三，强调社会组织在构建多元共治的环境治理体系中发挥重要作用。十九大报告在部署全民共治的环境污染防治行动时突出强调，要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。自十八大提出“美丽中国”概念以来，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路已成全党全社会的共识。

    十九大报告肯定了社会组织在环境治理中所发挥的重要作用。改革开放以来环保社会组织在环境监督、环境教育、环境参与方面一直都发挥着不可替代的重要作用，[6]2016年通过的《慈善法》将环境保护列入慈善领域，环保社会组织作为慈善组织在登记注册、税收待遇等方面将享受更多的政策优惠。据不完全统计，目前已认定的环保慈善组织有200多家。十九大报告将社会组织作为环境治理的主体之一，将有助于社会组织更好地参与和推进环境领域的社会共治。

    第四，肯定了社会组织党建在基层治理中的重要作用，要把社会组织等基层党组织建设成为坚强的战斗堡垒。十九大报告高度重视社会组织党的建设，强调要注重从社会组织中发展党员，要发挥社会组织党建在基层治理中的重要作用，强调要以提升组织力为重点，突出政治功能，把社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

    这是继2015年9月中共中央下发《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》之后的另一关于处理社会组织与党的关系的重要指导性意见，为推进基层治理和更好地发挥社会组织作用指明了方向。

    此外，十九大报告在其他相关论述中，也多次直接或间接的提到了社会组织的作用。如在阐述加强社会保障体系建设时，强调要发展慈善事业;在阐述加强思想道德建设时，提出推进志愿服务制度化等。

    总之，在中国特色社会主义进入新时代的征程中，社会组织将发挥全方位的作用，覆盖了政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设以及党的建设等多个领域。十九大报告所规划的基本实现社会主义现代化的第一阶段发展目标中，包括了基本形成现代社会治理格局，为要实现这一宏大目标，使整个社会既充满活力又和谐有序，需要发挥社会组织的积极作用，调动一切积极因素，激发各方面的创造活力。可以说，活跃在社会治理各领域中的社会组织，在新时代进入了前所未有的发展机遇期。