公共财政框架下如何管理国有土地资金？这个题目本身的内容其实相对简单。我国在前两年，制度上已经明确规定，地方政府所有的土地收入必须进入预算，意味着这些资金要接受公共财政全套预算程序的约束。现在落实这一制度框架已没有什么硬障碍，问题是如何从基金预算管理的形式入手往前推进。
　　而与土地相关的租、税、费性质各不相同，需要各行其道。国有土地资金，狭义地讲首先是租的性质，属于所有权收入。一旦土地所有权被认定是国有的，它的租金就应当与前面所说的基金预算管理形式联结起来。至于土地使用权转让的“招拍挂”收入，是一收70年、50年，还是改为“年租制”，那主要是个技术性问题。
　　虽然论述起来比较清楚，但是在我国，土地所有权层面的问题似乎要大得多。
　　所以我们还需要讨论“国有”土地的认定问题。1982年我国修改宪法时把土地所有权分成两块：国有和集体所有。到现在，改革开放30年了，土地所有权问题的处理需要在改革中往前走，到底怎么走，争议很多。
　　其实简单地说有三条路可以走：第一条路：维持现状不变，农村土地还是集体所有，城镇土地还是国家所有，但这种方式矛盾显而易见，现实生活中的冲突层出不穷，弊端日趋突出。比如说一个村子里面，有外面的姑娘嫁进来了，你给不给她一块地？实际上处理情况可能千差万别；如果村里的姑娘嫁出去了，你给不给她一块地带走？于是依于此要对现实中的相关“流动”问题构造可持续的规范机制，所有的程序都不可能。集体概念之下想寻求这种土地制度下的实际的、符合市场经济规则的土地要素流转，是一个死结。它带来的很多矛盾以后会越来越制约中国的城镇化、工业化、市场化和城乡一体化发展。
　　如果说维持现状会使路越走越窄，那么就要找另外的路，第二条路：能否真正实行耕者有其田，把农民承包地确定为就是他自己的所有权？这条路，我个人看来看去，这么多年在政治和社会承受力上看，怎么也过不去，决策层恐怕形成不了这样的一致决策。
　　那么还有第三条路，即另外一个方向，也是我们用“排除法”所剩下的最后一条道：就是把所有的土地按照香港的模式，在法律上都确定为是国有。可在法律上宣布所有土地都是国有的同时，宣布在农村实行永佃制，就是给务农者的土地承包制一个更加清晰、稳定、长久的表述，保护已实行三十年左右的农用地承包制的格局，实际上不受实行土地国有制的影响，形成没有其持续实施障碍的状态。以后的变化，还可以按照中国的渐进改革路径往前推。关键是：同时可以在城镇土地方面做好一套方案，至少是相对而言对历史和公众能交代过去的一次性理清、归还历史欠账的方案。方式就是新定一个契约：有多少种选择，你们双方选择一种——这个契约替代以前他们双方自己认为可作为凭证的东西，给一个无后遗症的新起点。到了这个情况下，是不是有可能进入一个统一市场中的无阻碍状态，就是全部土地都是国有土地，凡是其使用权流转环节上的租金，就进入预算——但至少在相当长历史阶段上，农地另行处理，实际上不要求上交农地的地租。
　　至于国家凭借社会统治者、社会管理者身份征收的税，应属于另一个性质的问题。我理解，现在土地招拍挂成交价格体现的是租金价格，而其市场交易环节上收的营业税、所得税、土地增值税，以及以后应出台的房地产保有环节上的物业税（房地产税），那是税的概念。
　　再有，如果这块地被建作停车场收停车费，那个是费的概念。租、税、费三者是可以理清的。
　　似乎在这个大的框架下，至少可以积极探讨解决我国土地所有权难题的大方向。

作者：财政部财科所所长 贾康 来源：《上海证券报》 2009年09月23日