水作为生活必需品，具有不可替代性，其价格需求弹性很小。随着水资源紧缺程度的加剧，水务产品或服务价格都有上涨的趋势。据中国水网提供的数据显示，我国120个大中城市生活用水价格和污水处理费都呈现稳步增长的趋势（见表）。扣除通货膨胀因素，供水价格增长幅度缓慢，污水处理费增长较快，由于一同收费，一定程度地挤占了供水价格空间，随着资源价格的提高对供水价格空间的影响将更大。

　　水价十五论之四：如何在供水自然垄断中引入竞争机制

　　城市供水具有自然垄断性质，如何在自然垄断行业中引入市场机制约束成本、保障服务是国际水务的共同难题。竞争机制的设计一般包括两大类型，一是准入竞争，二是过程竞争……

   城市供水具有自然垄断性质，如何在自然垄断行业中引入市场机制约束成本、保障服务是国际水务的共同难题。竞争机制的设计一般包括两大类型，一是准入竞争，二是过程竞争。

　　准入竞争简单地讲，就是政府拥有资产的前提下，面向社会公开招募专业化的服务企业，让专业服务企业在一定的服务质量要求下，通过服务价格的高低来竞争一定期限内的服务权，这种模式就是特许经营。这种模式保持了政府的最终产权所有和最终的服务责任，有些类似业主委员会招募物业管理公司，不过水业服务的期限要长，服务的内容、难度和专业性更强。

　　过程竞争是在不能设计准入竞争模式控制成本保障服务的情况下的必要手段。简单低讲就是通过服务企业之间科学的成本和服务水平比较，知道服务企业的合理成本，并以行业平均成本为基础形成服务价格。这种管理称为绩效管理，也称标杆管理，在国际水务同行中广泛采用。但是需要经营企业一定程度的信息公开和统计的准确性，这些信息是进行横向比较的基础。中国供水的经营现状已经存在，针对国有公司一般已经难以设置准入环节，因此过程竞争的设计对控制服务和成本就非常重要。中国正在制定的成本监审办法，走得是这条路。

　　在过程竞争的管理模式下，针对价格管理，有两种不同的方法。

　　一种是激励型定价模式，这种定价模式的典型代表是价格上限定价模式，英国采取这种过程竞争模式。简单地讲就是通货膨胀率和效率提高因素，5年定死一个调价公式，企业可以在满足服务条件的基础下，调整自身的成本，追求利润水平最大化。

　　另一种定价模式是成本价加成模式，这种模式现广泛实施于美国、德国等大部分国家，包括中国。这种定价方式是在保证企业能够收回全部投资的前提下，通过控制企业成本和制定企业投资回报率的合理空间，使企业得到有限但公正的报酬。这个公正性关键在于企业的定价成本是否科学、合理。

　　1998年中国的《城市供水价格管理办法》的发布，确定了我国城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成，明确了企业平均净资产利润率为8%-10%。这一规定奠定了中国成本加成的供水水价原则和基础。既为供水企业留以一定合理利润的空间，又为政府监管的实施留有余地，同时也体现了公用事业的社会福利性，对目前中国的现状而言是比较适合的、可行的管理模式。

　　2004年1月执行了《水利工程供水价格管理办法》同样承袭了成本价加成的模式，成为工程水价的另一个组成。

　　2006年3月国家发改委颁布的《政府制定价格成本监审办法》开始实施，2007年8月国家发改委颁布的《定价成本监审一般技术规范》开始实施，为政府价格主管部门的成本监审提供了法规依据。

　　但是这些规范都是针对社会全行业的总体规定，并不针对供水行业，因此条款设计比较原则，缺乏有行业特点的针对性，需要在此基础之上根据行业特点制定更具体的规范。

　　虽然这两个部门规章比较原则，却为供水成本监审明确了几个重要的原则：合法性原则、相关性原则、合理性原则。在合理性的原则之下，明确了行业平均成本的思路。

　　但由于供水属地性强的市政设施特点以及自然垄断的经营性质，使其在单一城市中的市场主体相对单一，而中国的供水服务信息公开程度极差，因此如何获得合理的平均成本来衡量某一企业的成本具有相当难度。这也是供水成本监审办法非常必要，却迟迟不能出台的原因。

　　水价十五论之五：三个手段保证水价改革的公平与效率

　　众所周知，供水是政府提供给老百姓的公共服务，国际上的基本观点认为供水不是普遍公共服务，所以执行受益者支付原则。供水的公共服务特性与使用者支付原则或者说受益者支付原则并不矛盾。要实现二者的结合，体现水价改革中的公平与效率问题，需要使用三个连环手段……

    众所周知，供水是政府提供给老百姓的公共服务，国际上的基本观点认为供水不是普遍公共服务，所以执行受益者支付原则。供水的公共服务特性与使用者支付原则或者说受益者支付原则并不矛盾。

　　要实现二者的结合，体现水价改革中的公平与效率问题，需要使用三个连环手段。

　　一是提高价格，覆盖高水平服务的全运营服务成本

　　对于水价可提高的空间，国际上和世界银行一般是按承受率测算的，世界银行给得高一些，说不超过5%；国际上一般通行的是2-3%，中国大概在1-2%左右。中国在2%以下的水价支付比率都是合理的，如果超过3%的话，政府对贫困人群采取一定的补偿机制也是未尝不可的。

　　从这个角度讲，我国水价在合理承受力上还是有空间的。另外还要看政府的态度，如果政府给低收入人群补偿的多，水价的空间就会大。

　　水价改革的终极目标一是要真正体现我国水资源的稀缺性，这是国家制定的目标，因为水价里面担负了一定的政策性质。从运营成本来看，应当按照国际运营标准要覆盖全运营成本，我们建议的模式是：沉淀性资产投资由政府投资，实施资产和经营权适当分离，这就要求政府更多地进入到投资成本。如果资产回报的成本政府承担一部分，这部分就不会进入价格范围，从而在高的服务标准之下，缓解部分公众支付压力。所以，水价覆盖全运营成本加上合理收益，这是基本目标，运营全成本是需要消费者支付的，而不能简单作为全福利完全让政府税收来支付，这样不利于节约，也不能体现收益者支付的原则。

　　在这个目标之下，随着中国水环境治理的到位和水质保障的加强，也可能有一天水价会降下来，但是对于中国而言，可能还须时日。

　　二是健全政府对穷困人群的补贴机制

　　政府提高水价，在提高价格的同时还要考虑对弱势群体的保护，因为，价格提高了并不是所有人支付得起，对贫困人群进行补贴是国际上一致的做法。间接方式是，通过社保，考虑水价增加的因素来增加社保，最好能够明确补助的水价因素。还有直接的，就是用水补贴，老百姓用水在最低水量之下政府允许其少付钱甚至减免，这种形式的补贴是最有效的。

　　提高水价的同时，政府对城市里真正支付不起基础水费的人做一定减免。那么，实际上自来水的价格只是对富裕人群或者能支付得起的人群增加了，而这样水价收入总的量是增加的，但是并没有增加弱势人群的压力。

　　中国在制定这个措施的完善上还需要有一定的过程，但是从某个角度来讲也在做了。

　　所以说，水价要由消费者合理担负，而并不是完全由消费者平均担负。如何能让消费者担负的负担总体上轻一些呢？政府有它的投资责任，要由财政列支部分来支持基础行业投资以体现它的公益性，另外重要的一点就是，政府从社会保障角度要保障低收入人群的用水，降低他们的支付压力。

　　三是服务的公开化及成本的透明化

　　建立绩效管理体系，让平均成本成为定价基础。

　　现阶段，消费者对于水价上涨有很强烈的抵触情绪，其中一个很重要的原因就是供水成本的不透明，以及对自来水公司服务水平（水质等）和成本约束机制的不满。

　　因为供水是公共服务，需要让被服务者充分参与。在我国主要通过听证会的形式，听证会象征意义大于实际意义。基本上让外行在几天之内或者一天之内要对审计报表、成本监审全部了解，是不现实的。很多人反对涨价，听证会基本上成了一个撒气的地方。

　　应该做到真正的公众参与，因为要调整水价不仅是国家和企业的意志，也是为保证老百姓健康安全着想。所以，应该是更广泛、连续的群众参与。没有公开化的机制为基础，靠听证会不会有实质性的作用。

　　把水价的成本透明给老百姓，不一定是全部的细节，至少是一些关键性的服务和成本指标，因为再多的细节老百姓也看不明白。就像上市公司一样，发布年报、半年报、季度报，这个报表是不能随便改的，应该按上市公司一样对待，自来水公司要发布自己的相应统计数据和基本的经营数据，这个数据是老百姓以听政方式进行参与的基本手段和基础，也应该是调价的基础。

　　如果这三个连环手段能够得到很好的结合，那么，水价改革的公平和效率问题就有基本保证，要进一步的完善还有更多更细致的工作需要政府、企业和公众三方配合来完成。　

之六：雾里看花 水价的政治性因素强过经济因素

　　水价虽然称为价格却并非由供需所决定的市场价格，而是政府根据多种因素的综合定价。水价的复合性使成本因素常常被政治和社会因素所掩盖，使供水价格的确定并不能按照价格管理办法规定的那样依据成本……

    水价可以称为中国最为复杂的价格。这种复杂在于他不仅是政府定价，而且是地方政府定价，因此搀杂的因素异常复杂。

　　水价虽然称为价格却并非由供需所决定的市场价格，而是政府根据多种因素的综合定价。水价的复合性使成本因素常常被政治和社会因素所掩盖，使供水价格的确定并不能按照价格管理办法规定的那样依据成本。从水价整体而言，水价已经不是一个基于成本的经济概念，更多是一种社会和政治因素，而且往往背离成本基础。

　　水价的政治性强，除了与水价的复合性相关外，还与水价管理的属地性相关。供水服务属于市政公用事业，是以城市政府为主体的属地性服务。但是城市的水资源、城市规模等方面存在巨大差异性，因此需要属地性的管理和成本监审，不可能像电力一样由中央统一监审和定价。

　　水价管理的调控性特征也加强了水价的政治性因素。价格是最主要的政府调控手段之一，在地方城市政府所掌握的为数不多的价格手段中，以水价手段最为敏感和突出。因此，水价虽然在居民支付比例中所占很小，却往往搀杂了过多的政府政策性因素，水价调节手段在多种层次被滥用，政治事件、人事安排、物价指数、引资政策以及许多灰色的因素，都能够直接影响地方政府的水价调整。

　　以上因素，使水价在地方很大程度被非经济性因素所左右，而且在城市供水中尤其如此，城市供水价格的形成机制大都背离了成本基础。资源水价和环境水价因为中央政府的干预则受地方影响因素相对供水较小。　

　　水价十五论之七：水价之痛 不信任引发恶性循环

　　长期以来，政府、企业、公众各自从自身利益出发，对水价的调整持不同的观点，理顺三者关系一直是价格管理中的难题……

    作为供水行业经济管理的核心，水价对不同的关联者有着不同的作用和涵义。对于城市政府来说，一方面通过综合考虑社会总体情况对水价调整进行控制，另一方面希望供水设施投资能够满足城市经济社会发展的需要；对于企业来说，水价是体现产品（服务）价值的载体，是企业发展的动力和源泉，因此提高水价是他们的追求；对于公众来说，水价直接影响到日常生活必需品的消费支出，为了尽量减少生活开支，降低水价是他们的希望。长期以来，政府、企业、公众各自从自身利益出发，对水价的调整持不同的观点，理顺三者关系一直是价格管理中的难题。

　　（1）自来水价格调整缓慢

　　正确协调政府、企业、公众三方关系，清晰划分政府与企业责任体系是水价调整的关键。现实中，虽然有城市供水价格管理办法的指导，但是供水水价远远没有达到市场和企业的预期。

　　调研中发现，上海水价调整的很大部分并没有令自来水公司得到真正的收益，而绝大部分资金用于补贴原水工程，使自来水公司的积极性受到挫伤，增加了供水企业与政府的分歧。另外由于要保障低收入群体用水和稳定公众情绪，政府长年不调水价，据上海物价部门提供的数据，上海7年供水价格只增长了10%，而同期全国平均水平是每年增长7%。供水企业虽然承受巨大资金压力，仍然必须完成“政治任务”，与此同时，要提高水质和服务水平更是有心无力，企业运营陷入“低价低质”两难境地。2008年底，上海居民自来水价仅1.03元/吨，在全国36个大城市中居于后三位，水质保障水平可能也在后三位，与国际都市地位极不相称。

　　上海的情况在全国有一定普遍性，“低价低质”是全国供水行业的普遍问题。

　　但是水质压力不能成为调价的理由，价格管理办法只承认成本和收益，因此每次调价，供水企业必须拿成本说事，而成本的不公开和公众的不信任，约束了成本在调价中的作用。

　　（2）调价滞后

　　调价滞后也是影响供水价格的因素之一。水价调整不但受到包括通货膨胀率、CPI、政治因素等多方面的制约，而且往往要求契合“时机”，无形中增加调整障碍和难度。另外，调价程序过于繁冗，调整一次水价时间过长，从审核成本到组织召开听证会，再到当地政府研究，上级政府发改委部门审批，调研发现，水价调整时间普遍超过一年以上，有的甚至更长，往往完成一次调价，新的水价已经不能反映企业的实际情况，新的调价又已开始。

　　（3）亏损加剧了成本失控

　　由于供水企业的价格直接受制于政府，企业运营和盈利状况普遍不佳，微利甚至亏损之下，企业经营者想方设法通过加大定价成本等方式获得生存与发展空间。由此导致企业使用非正常的加速折旧等方式、利润向三产转移等，故意将成本“做”大。即使是在合法核算的情况下，企业也是尽可能采用设施快速折旧，将资金转移至资本公积，变为自有资金使用，使帐面显示为低利润或亏损，并在法律允许的范围内大限度提高职工福利，加大成本，转移收益，使相当大一部分资金游离于成本监管之外。而用于提高服务、改善水质的投资则难以保障。　

　　水价十五论之八：供水之惑 水价与水质的艰难选择

　　在政府、企业和公众的三方不良博弈中，有意无意间，共同忽略或牺牲了水质，而水质是供水服务的核心。政府因为社会稳定不敢正视或者有意回避水质问题；企业因为缺乏资金无力解决水质问题；公众因为不知情而忽略水质问题……

    很多人都曾经有过这样的经历，水龙头流出来的自来水有些浑浊，于是先接到容器中放一放，或者在水中加点明矾之类的东西让水清澈以后再使用，可是当老百姓家里的水龙头中流出红线虫或者是黄黑的泥沙时，人们会束手无策。

被忽视的水质问题

　　对于这些肉眼可视的水质问题，老百姓们或许还能找到一些应对措施，而对于肉眼无法识别的污染物，老百姓们又能做点什么呢？根据2005年中国环境科学研究院的报告，在我国不少城市饮用水源中检出数十种有机污染物，许多有机污染物具有致癌、致畸、致突变性，对人体健康存在长期潜在危害。

　　对于有着“水煮沸后再饮用”传统的中国人来说，通过煮沸祛除了水中的大部分挥发性有机物并杀死病毒和细菌，在一定程度上规避了因为水质问题造成的伤害，但是也因此造成了中国老百姓对水质问题的忽视，错误的认为“水”只要烧开后再使用就能保证安全了。事实上，煮沸后的水并不能完全消除因环境污染而进入水中的溶解性有机污染物和重金属，而它们对人体的危害具有较长的潜伏期，而且危害是长期性的。

　　除了饮用水，我们日常生活中还有许多用水方面影响我们的健康和生活，根据国际健康医学的研究，水中污染物是通过多种渠道进入体内的，人类身体所吸收的水中挥发性物质有1/3经过淋浴时由皮肤吸入，有1/3经口进入（包括饮水和食物），1/3在洗涤或洗浴时通过呼吸进入。因此，一旦自来水中存污染物，对老百姓的影响可谓是无处可逃。

　　另一方面，有些地方政府为了避免老百姓因为水质问题而引起恐慌，也为了自身的政绩而掩盖水源污染造成的水质问题，在自来水水质问题上采取回避的方式，从而助长了部分自来水经营企业隐瞒水质实情的不良之风，而对于老百姓而言，很难了解真正的水质状况。

　　认知水质现状

　　在政府、企业和公众的三方不良博弈中，有意无意间，共同忽略或牺牲了水质，而水质是供水服务的核心。政府因为社会稳定不敢正视或者有意回避水质问题；企业因为缺乏资金无力解决水质问题；公众因为不知情而忽略水质问题。

　　但是实际的水质保障情况是怎样呢？2007年7月，国家正式执行新的饮用水水质标准，新标准对饮用水水质的要求由原来的35项指标提高为106项指标，这是一项与国际接轨的水质标准，其中增加了很多有机污染物和重金属控制指标，因为近年来日益加剧的水环境污染已经将众多的有机污染物带入到老百姓日常生活的自来水中。有关部门的调查则显示，目前我国90%以上城镇水域受到污染，大中城市自来水的源水合格率只有约70%，中小城市水源合格率则更低。

　　源水污染问题已经对用水造成巨大威胁，而目前自来水企业的经营情况更加令人担忧。一是自来水厂的工艺设计，目前我国自来水厂的工艺设计绝大部分是以原来合格的源水水质以及35项水质标准为基础的，面对被污染的源水和新的水质标准，陈旧的工艺系统难以达到要求；二是自来水厂水质检测设备及检测水平，尽管国家已经将饮用水水质标准提高到106想指标，但是目前国内能够有能力完成106项指标全检测的自来水厂寥寥无几；三是即使出水厂的水质达到了标准要求，而供水系统中陈旧的管网却难以保障到户水龙头的出水水质，目前我国的供水水质测定都是以水厂的出水水质，而入户水龙头的水质状况却无人得知。

　　由此可见，我国的供水系统要实现新的水质标准尚有较大差距，而供水行业的投资不足以及长期成本倒挂的水价体系使得自来水生产企业已经丧失了水厂工艺升级和老化管网改造的能力。

　　优质的水质服务必需足够资金和严格监管的双重保障

　　在居民日常必需的水电热消费中，用水的消费支出是最低的，而水却又是与健康最贴近的。根据《中国城市（镇）生活与价格年鉴2008》统计，2007年全国城镇居民家庭消费支出中，人均全年用于供水的消费支出为70元，而同期每人用于用电的消费支出为280元，用于燃料的消费支出为170元，用于取暖的消费支出为90元，均远高于用水的消费支出。

　　长期以来，我国的供水服务基本处于一种“福利型”价格水平，水价一直低于运营成本所需，尤其是水源污染、水资源费上涨、水质标准提高之后，供水的生产和运营成本日益增高。因为长期低廉的水价，致使供水生产企业只能维系最基本的“福利型”供水服务，无力顾及水质的提高，从而导致供水行业低价低质的恶性循环。

　　毫无疑问，要想获得真正健康而安全的供水，必须要有足够持续的资金支持。由于供水的公共服务属性，因而政府在供水行业的投资发展中有重要而且不可取代的责任，但是企业之外，用于直接改善供水水质的政府财政资金投入几乎没有。

　　另一方面，水价又不能满足供水生产的水质保障的运营成本，一般国际上认为用水消费支出占到人均可支配收入的3%是合理的，而我国的用水消费支出不及人均可支配收入的1-2%。合理提高水价，是确保供水行业持续运营资金的重要手段，也是保障供水水质和服务质量的基础。

　　必须强调的是，足够资金支持必须与严格监管“双管齐下”，才能有效的确保供水水质安全。价格上调的目的是为了给供水生产企业筹集足够的运营资金，以确保供水的水质安全；但是，政府部门必须对供水生产企业的运营进行严格监管，确保企业进行工艺升级和系统更新，确保企业的良好运营，并确保真正的水质达标，否则即使水价上调也可能出现不合格的供水服务。

　　建立第三方检测体系是保证水质检测公正的重要手段

　　公开准确的水质信息是确保水质安全的重要基础。目前，我国有关部门已经在水源保护、在经营环节引入竞争机制提高运营效率、严格控制企业成本等方面采取了一系列保障水质的措施；但是，供水行业的现行水质检测体系仍然存在一些问题，一是面临新的水质标准，检测设备的更新需要较大的投入；二是目前各地的核心水质检测中心绝多数在人事关系和经费来源上隶属于当地自来水公司旗下，只是名义上的独立，水质检测数据的可信性存在质疑。而建设部每年官方公布的供水水质合格率都高达98%以上，这样的合格率能不让人怀疑？

　　将水质检测中心从自来水公司分离出来，由政府从财政支出中专门列支供水检测费用，建立第三方的水质检测体系，同时建立信息公开制度，及时向公众公开有关供水的水质信息，才能真正做到为民提供“健康而安全”的供水服务。

　　饮水的质量是重要的民生问题，直接关系到人们的健康和社会的稳定与发展。城市供水水质已经成为一个非常专业且又与日常生活息息相关的突出问题。但是，目前在许多城市，甚至像上海这样国际化大都市的居民，都还没有真正意识到水质对生活和健康影响的重要性，没有意识到许多慢性疾病与饮水的关系，简单地把供水视同于电、气等品质区分度很小的公共品，实际上这是极其错误的。同样一瓶在色觉和味觉上相同的瓶装水，价格可以相差几倍甚至十倍，瓶装水更是自来水的几百倍的价格，而造成差异的正是水质——这一被忽略的基本属性。　

　　水价十五论之九：力不从心 目前价格管理的不适应

　　目前城市供水价格监管的宗旨是在《城市供水价格管理办法》、《会计准则》等相关法规的框架约束之下，以合法性为重心的管理模式已经形成。在这些法规的监督和引导下，企业行为准则也均以合法为界限……

    目前城市供水价格监管的宗旨是在《城市供水价格管理办法》、《会计准则》等相关法规的框架约束之下，以合法性为重心的管理模式已经形成。在这些法规的监督和引导下，企业行为准则也均以合法为界限。

　　虽然新的政策体现了合理性的政策方向，但是受制于城市供水的垄断产业性质和长期信息封闭的影响，绩效管理工具的缺乏，政府难以对合理性做出判断。

　　许多城市形成亏损-调价-再亏损-再调价的简单循环，企业、政府、公众多方都不满意。

　　在传统的计划经济条件下，城市供水服务由政府或其拥有的企业直接提供。在市场经济条件下，符合市场原则、充分运用竞争机制的特许经营制度通过契约合同方式改变了这种状况。

　　供水市场投资和经营呈现多元化趋势，外资、民营、国有控股、国有改制等多种经营方式不断涌现，传统供水经营模式也大量存在，城市供水市场已经由政府主导型向经营多元方式转变。

　　由于供水行业具有市场经营风险小、现金流量稳定的特点，而且一旦得到特许经营授权，投资者的合法权益将受到有效的保障，因此供水行业对国外资本、民营资本具有很强的吸引力。在供水市场进一步开放的政策下，已有大批的社会资本涌入城市供水行业，纯国有运营的企业在逐步减少，社会企业的比重在逐步增加，社会企业运营将成为今后的主导模式。

　　1998年所设定的主要针对传统国有供水企业的价格监管模式已经不能适应城市供水行业发展的需要。主要表现在以下几个方面：

　　一是供水水质和服务的监督薄弱。传统供水企业因为隶属行业管理部门，供水水质和服务的监管是通过行政和人事体系的管理间接实现的，价格管理由物价部门实施；但是在特许经营体系中，市政监管部门与社会企业之间则是契约关系，政府与企业之间已经没有隶属关系，而以价格监管为核心的经济监管则是政府最为有效的手段，如果没有价格监管与水质和服务监管之间的协同，水质和服务的监管则很容易因为手段缺乏而失位。

　　二是对企业经营成本的约束手段不足。社会企业的逐利性，使政府需要建立价格监管的工具平台为合理性和科学性提供保障，以应对社会企业与政府之间的利益博弈。

　　三是不利于形成优胜劣汰竞争机制。特许经营实质上是一种竞争机制，打破了行业“终身制”，而原来简单认可成本和收益的做法，不利于促进企业提高效率，不利于经营企业的优胜劣汰。　

水价十五论之十：政府在供水领域的公共服务责任落在哪里？

　　谁都知道城市供水是基本的公共服务，而供水实施以价格为核心的使用者支付原则，让被服务者承担全部运营成本，那么政府在城市供水中的公共服务责任体现在哪里？

    谁都知道城市供水是基本的公共服务，而供水实施以价格为核心的使用者支付原则，让被服务者承担全部运营成本，那么政府在城市供水中的公共服务责任体现在哪里？

　　政府有义务保障城市供水实现可靠的服务质量、可持续的服务、均等性服务、效率提高和合理的服务成本。为了这个目标，政府可以选择自己通过事业单位来服务，也可以选择企业来经营。在中国，政府自己经营供水持续了几十年，虽然收费低，但是服务差、效率低，换来了“水霸”的名声，已经被社会所放弃。

　　特许社会企业经营并不妨碍城市供水的公共服务性质，政府仍然对城市供水负总责，企业服务出了事，政府应该承担第一责任。像最近赤峰这么大的供水事故，被免职的似乎应该是市长、书记，而不仅仅是建委主任。

　　政府尽到公共服务责任体现在以下方面：通过监管实现对供水服务价格和服务质量的约束，通过适当的投资补助来调节总体服务价格，同时定向性的弱势补助来实现服务的均等性，让属地所有人享受同样质量的服务。

　　对目前中国供水而言，水价监管缺乏科学性和公开性，水质监管存在体制性缺位，服务监管也有待加强。

　　因为供水是政府提供给老百姓的公共服务，但是供水不是普遍公共服务，所以国际上叫受益者支付原则。不主张完全拿政府税收的钱支付供水成本，因为这对没有享受供水服务的人群是不公平的（目前城市供水服务人口不到4亿人），所以一般供水叫全成本核算，要通过付费负担基本运营成本，但是，收益者支付的原则不排斥政府特定的投资义务。

　　但是，政府在城市供水中沉淀性资产的投资却长期存在缺位，2008年底，国家出台了4万亿的投资拉动计划，许多方面照顾到了，唯独将城市供水被排除在外，近20年来很多政府基础设施专项列支里都很少有供水的钱。

　　由于政府的投资缺位将所有供水设施的投资成本全部推进了价格，造成过大的价格压力。部分城市的国资部门甚至通过供水资产溢价转让，从供水行业中抽离资本，更是对供水公共服务责任的迷失。

　　目前，水环境恶化，水源地已经不是二三十年前的水源地了，大量污染水源产生，原水现在合格率是不能乐观的。而原水污染的环境代价由城市供水行业担负，而水环境污染的收益已经部分体现在了政府税收之中。因此需要一定程度的政府投资和中央政府的转移支付来补偿。

　　另外，一户一表及配套管网的改造都是服务于政府社会目标的投资，不简单适用于使用者支付的原则。因此，建议政府财政专项列支，集中完成水表改造和管网更新投资，为阶梯水价的有效实施解套，尽到政府应尽的公共责任，降低水价总体压力。让公众支付的水价集中覆盖运营服务成本。

　　政府城市供水的公共服务责任，除了沉淀性设施的投资之外还包括对弱势群体的补贴，以实现供水公共服务的均等化。政府在提高价格的同时还要考虑对弱势群体的保护，因为，价格提高了并不是所有人支付得起，对贫困人群进行补贴是国际上一致的做法。间接方式是，通过社保，考虑水价增加的因素来增加社保。直接的方法就是用水补贴，老百姓用水在最低水量之下政府允许其少付钱甚至减免。

　　阶梯水价不仅实现节约用水，而且本身也是实现政府定向补贴的一种有效机制，因此在实施上需要政府推动和投资。　　

　　水价十五论之十一：不要妖魔化外资水务

　　对2002年以后的城市水价进行了深入的调查和分析，针对11家外资水务企业和国内大型水务公司所进入的城市的地方水价调整情况分析，结果发现水价并没有因为社会企业（包括外资企业）进入供水市场而对当地的水价调整造成明显的影响……

    伴随着中国水业的改革开放，外资水务企业凭借自身资金、技术和管理方面的优势在中国获得了大量的水务项目，尤其是2002年以来供水系统服务的开放，更是在供水行业中掀起了整体并购水务企业的风潮；2007年的供水溢价收购风波再次引起业内人士以及公众对外资水务企业的关注。

　　外资企业在为中国供水市场带来技术、资金、管理经验的同时，引发了中国社会对水务公共设施安全的高度关注，尤其是资产溢价收购的现象多次出现，引发了公众对水价飞涨的担忧，也引发一些对民族产业发展困境的忧患。面对2009年全面的水价调整，外资因为之前的溢价表现，因此成为备受质疑的对象，几乎成为提高水价的元凶。

　　一、外资水务企业在中国的发展历程

　　总体来说，外资水务企业在中国供水行业的发展到目前为止可以分成四个阶段：上个世纪90年代是我国发展城市水基础设施的一个建设高峰期，也是外资水务企业大量进入中国水业的第一个阶段。上世纪90年代末和本世纪初是外资水务企业在中国发展的第二个阶段，因为中国政府对投资固定回报项目清理，外资水务企业调整市场战略，部分财务型企业退出中国市场，部分战略型企业借助中国市场开发的深入，更加积极地进入了供水系统服务市场。

　　第三个阶段伴随着中国城市水业市场化改革的全面推进，随着国内市政公用行业市场化改革的不断推进和市场的不断规范，以战略型投资为主的外资企业再次关注中国水务市场，增强了在华投资、运营的信心。战略型企业的投资方式由原来的针对自来水厂的单元服务模式向针对整个自来水公司的系统服务转型，加大了投资难度、风险，也扩大了投资收入的潜力，出现了普遍的资产溢价收购。

　　2008年以来，由于金融危机的影响，在国际上也掀起了“国有化”的浪潮。在财政政策和金融政策转变的宏观背景之下，中国水业一定程度地出现了“国进民退”现象，由于受到社会和政府对外资收购意图质疑的影响，外资战略水务企业的收购步伐明显放缓。

　　依据中国水网的统计数据，截至2008年底，6家最有影响力、最活跃的外资水务企业威立雅水务、中法水务、中华煤气、金州环境、汇津水务和美国西部水务共获得签约供水项目50多个。从项目的供水总能力来看，这6家外资水务企业所涉及的供水项目的供水总能力达到2000多万立方米/日，相当于全国供水总能力的8%，如果按照企业持有股权进行折算，则目前这6家外资水务企业在中国供水市场中的份额约在4%左右。

　　二、外资并购对城市供水价格未产生实质影响

　　对2002年以后的城市水价进行了深入的调查和分析，针对11家外资水务企业和国内大型水务公司所进入的城市的地方水价调整情况分析，结果发现水价并没有因为社会企业（包括外资企业）进入供水市场而对当地的水价调整造成明显的影响。

　　1、36个核心城市的调价比较

　　我国36个重点城市的供水改革较其它城市比较活跃，也是社会水务企业（包括外资水务企业）最为关注的区域之一。在这些社会企业进入地方供水市场之后，水价当年调高的城市有4个；有外资企业进入且水价当年上调的城市为3个。

　　社会企业进入后，自来水供水价格于第二年及以后上调的城市有7个。社会企业进入后未调整水价的城市有5个。

　　在没有社会企业进入的20个城市中，有18个城市有过自来水供水价格的调整，其中有过三次调价的城市为4个；有过二次调价的城市为9个；仅调整过一次水价的城市为5个；而从没调整过自来水供水价格的城市有2个。

　　对比分析结果发现，在社会企业进入的16个城市中，合同签署当年自来水供水价格上调的城市有4个，社会企业进入的随后年度里自来水供水价格上涨的城市有7个，社会企业进入后自来水供水价格没有上涨的城市有5个，城市自来水供水价格上调的城市占有社会企业进入城市总数的68.8%。

　　在没有社会企业进入的20个城市中，拉萨和沈阳2个城市八年来没有调整过水价，而有18个城市进行了自来水供水价格的调整，在没有社会企业进入的城市中的比例为90%。从上面的对比分析来看，社会企业的进入并不是地方水价上涨的必然原因。

　　2、161个地级市的供水价格调整与社会企业的进入情况

　　本报告从中国水网现有的水价数据库得到161个地级市（不包括36个重点城市）的供水价格，将城市划分为有社会企业进入的地级市43个和无社会企业进入的地级市118个。

　　对比两类城市的供水价格发现，46.51%的有社会企业进入的地级市的供水价格分布在1-1.5元/吨这个区域内，也有一半（50%）无社会企业进入的地级市的供水价格分布在1-1.5元/吨之间，有社会企业进入的43个地级市的供水价格平均值为1.45元/吨，无社会资本或是外资进入的118个地级市的供水价格平均值为1.48元/吨，略高于有社会企业进入的地级市的供水价格平均值。可以看出，社会企业的进入至少到目前并不是供水价格上涨的必然原因。

　　从上述分析来看，前期社会企业（包括外资水务企业）进入城市的供水领域目前还没有给供水价格上涨带来决定性的影响。

　　三、给战略性外资的进入一个客观的评价

　　根据外资的不同意图，外资水务（投资）企业可以分为财务型投资企业和战略型投资企业两大类。财务型投资者一般都不具备供水行业的专业背景，而是以获取市场投资的回报为本，通常是通过短期资本运作而获得高额利润。财务型外资企业的进入对于推动我国城市供水基础设施的建设和发展曾经起到了积极作用，但是财务型外资企业以资本运作为本、以短期投资回报为核心的特性决定了他们在中国供水市场中的短期行为特点，不能适应城市供水长期投资的产业特点。也因此引来回报过高的指责。

　　战略型外资水务企业通常拥有丰富的水务运营经验，具备良好的技术储备和专业的管理技能。他们了解供水行业及其市场的特性，不会将短期的投资回报收益作为其收益方式，而是希望通过投资获得服务市场，并通过长期的服务和稳定的现金流来获得收益。战略型外资水务企业对于其投资的项目会有长期的发展战略考虑，他们重视企业的技术革新、重视员工的各种培训、重视企业绩效水平的提高。

　　供水行业是城市的生命线工程之一，因而政府在选择合作企业时，不应过分强调资金的引入，而应当认真分析并判断其意图，选择信誉良好的、具有长期发展战略的专业型水务集团，这样可以降低一定程度的风险，对于以财务投资为重的企业则应当慎重考虑。

水价十五论之十二：都是民营化惹得祸？
　　供水服务是一种专业化服务。一般情况下经营风险很小，因此吸引了一些外行企业和资本性企业的进入。但是中国供水的原水受到污染，出水要求在不断提高，同时在社会关注日益提高的背景下，对于非专业公司来说，供水经营的风险很大，而不是很小……
    2009年5月湖北南漳县供水水质污染，经营者是一家民营企业；2009年7月内蒙古赤峰供水水质重大污染，经营者又是一家民营企业。有人就问我，供水市场化、民营化是否错了，是不是应该退回传统国有经营，我有不同意见。

　　南漳和赤峰的问题，从运营主体上讲，问题出在非专业性上，而不是民营化或市场化上。

　　供水服务是一种专业化服务。一般情况下经营风险很小，因此吸引了一些外行企业和资本性企业的进入。但是中国供水的原水受到污染，出水要求在不断提高，同时在社会关注日益提高的背景下，对于非专业公司来说，供水经营的风险很大，而不是很小。

　　政府将公共服务委托专业企业完成，这就要求服务主体需要比被政府具备更强的服务和管理能力，包括技术、经验、资金、人才等各方面的能力，这些是支撑运营服务主体能够持续尽责的前提，也是供水服务保障和可持续运营的基础。

　　一个运营企业以上这些支撑条件是否具备，核心是依从市场原则来判断，即依据企业商业信誉，也就是既往业绩和品牌来选择运营服务主体。坚决不能让没有任何行业服务经验的资本企业或者外行企业从事具体运营服务，否则必然存在巨大的经营风险。我们更加反对有当地政府资源，没有专业运营服务经验的企业进入供水经营。

　　供水运营服务的专业化，不体现在个人，一个经理原来在供水公司做过管理，只代表有一定经验，不等于专业化。供水服务的专业化，有些类似酒店管理公司，是一运营服务的品牌保障、技术和人才支撑和保障可持续、稳定经营的能力，只有这样才能应对日益复杂的供水服务要求。

　　一般而言，核心城市的传统供水公司因为长期的积累，基本具备了专业化服务的能力，需要突破的是体制的束缚，提高服务意识，将经验固化到品牌之中。中小城市的供水公司一般缺乏相应的人才和技术储备，严格意义上不属于专业化服务的范围。而其他行业的企业，即便基本雄厚，离专业化相去更远。专业从事城市水务的、有规模的外资、民营、国有水务集团无疑是专业化公司的范畴，但是国内的企业主体与国际集团在专业化上尚有不小的差距。

　　提高供水设施运营水平的核心是促进运营服务产业化发展，这一产业化包括了运营服务专业化、规模化和品牌化的内容。为了促进促进运营服务产业化，需要提高供水运营服务的进入门槛和产业层次。目前，中国供水设施运营服务基本停留在属地化而缺乏规模化，私有化而缺乏专业化的初级阶段，产业化程度低、规模小，亟需引导提高集中度。

　　南漳和赤峰的供水问题除了政府监管缺位的因素之外，最大的问题在于引进了非专业化的企业来做专业的事，出事是早晚的事。目前这样的非专业隐患在中国其它城市还很多。奉劝政府及时清理，不然可能成为下一个问责对象。其实小型国有传统供水企业，由于力量缺乏，出事也并不少，只是社会的知情度会低些。

　　判断服务主体是否专业化的核心不是其它各种主体所颁发的资质，而是企业从业的市场业绩和服务历史，这需要社会和公众通过信息系统来参与和判断。我们认为，对于关系国计民生的供水而言，专业化的门槛高一点也不为过分。　

　　水价十五论之十三：水价和成本管理之痒

　　同为垄断性公用设施行业，城市供水行业区别于电力行业，是具有典型的区域性特征。由于水的传输成本非常高，难以在大的范围内对供水自由调度，不可能建立全国性的运输管网，调节全国供水市场……

    具体实施成本和价格管理面临一系列专业性难点，这里列举几项公众关心的内容。

　　1、中国各城市供水成本的差异明显

　　同为垄断性公用设施行业，城市供水行业区别于电力行业，是具有典型的区域性特征。由于水的传输成本非常高，难以在大的范围内对供水自由调度，不可能建立全国性的运输管网，调节全国供水市场。因此我国城市供水行业实际上是在各自区域内实行垄断经营，地方城市政府作为责任主体。不同地区的水资源条件、城市规划和布局、供水市场发育程度、供水企业经营与技术水平等决定了各城市间的供水成本差异巨大，导致成本监审部门难以简单明确而单一地确定合理的成本和监审标准。

　　2、人员成本面临尴尬

　　城市供水行业由于垄断经营特点，在传统供水公司普遍存在人员臃肿现象，影响了城市供水的成本。但是，富余人员很大比例源于政府的社会安排和人情安排。调研发现，自来水公司人均收入比当地人员收入一般高出20%，部分中小城市，甚至更高。传统的城市供水行业人员成本是通过设定企业定员标准和人均工资标准来予以规定，但社会普遍争议很大，而人员数量与制水工艺、规模、抄表方式等因素相关，难以统一核定。

　　3、主业与副业的利益转移

　　目前，大多数城市供水企业的财务状况并不好。但是，很多企业虽然账面亏损，但是企业经营和福利仍然可以维系在较高的水平上。主要有两个方式实现这种不协调。一方面是供水企业通过加速折旧，尤其是占供水资产50%的管网的加速折旧，得到充裕的自有现金，其中一部分用于主业相关设施维护建设，其他则用于支付各种费用，加速折旧使成本增加，一定程度造成账面亏损。另一方面，一些成本通过协议形式合法转移进入副业公司，大部分主业企业得到副业的补贴，企业通过财务管理，进行合法的主副业相互调节。这些转移一定程度是由于没有形成合理的价格形成机制，所造成的恶性循环。

　　4、基础数据缺失

　　由于城市供水以传统公用事业方式长期垄断经营，目前中国城市供水企业普遍缺乏详细的基础统计资料，很多关键的水量平衡数据、运行参数、水质状况等数据没有形成完整的统计体系，水量计量薄弱；同时许多关键数据，如漏损率存在普遍的失真问题。行业内缺乏有效的数据共享与服务技术系统和服务机制，增加了成本监审的难度。

　　5、供水公司的其它政策性支出

　　调研发现，一些城市供水公司迫于地方政府城市建设的压力，为其他城市建设项目提供了贷款或担保，部分亦间接进入了水价成本。也有一些城市为了配合当地政府的引资政策，对定向企业减免了水费。也有少量城市政府及事业机构少付水费，等等。这些政府因素导致的社会成本最终会体现在价格之中。

　　此外，产销差严重失真问题、设施超前建设产生的成本问题、投资成本差异性问题、折旧年限的确定及折旧资金的使用问题等等，都是制约价格管理的难点，这里不再展开。　

　　水价十五论之十四：阶梯水价为什么难以实施？

　　累进式阶梯水价是国际通行的促进节约用水，同时保障弱势用水者利益的手段。1998年开始国家就明确要求推进阶梯水价，为什么到现在只有宁波等个别城市能够做到？……

    累进式阶梯水价是国际通行的促进节约用水，同时保障弱势用水者利益的手段。1998年开始国家就明确要求推进阶梯水价，为什么到现在只有宁波等个别城市能够做到？主要有以下原因：

　　一是阶梯水价需要一户一表为基础，水表改造费用由谁承担，责任不清

　　阶梯水价实现的前提是一家一个计价水表，就是每户都有一个抄字收费的表，行业里称为“抄表到户”。抄表到户了，才能实现阶梯水价，不然就不能知道每家用多少水。

　　而实现抄表到户是一个供水公司管理水平高低的重要标志。因为抄表到户就要求供水企业有更高的控制管网漏损的能力，就要求供水企业有更多的收费和服务成本。而我国现在基本上还没有真正实现了100%抄表到户的城市。这也一定程度地体现了我国供水行业的服务水平。

　　要在现在的基础上，实现一户一表，就要进行改造。改造不仅有一笔不小的费用，还有不小的阻力。自来水公司在改造的时候有一定的来自自身的阻力，抄表到户的改造意味着中间一部分漏损自来水公司要负担了。原来的一个大表，分成十几个小表。一个大表的时候，出厂水和到户水之间的差额（部分漏损）是由居民承担的，而一户一表的情况下，这些漏损就要由自来水公司承担。所以，从经营的角度出发自来水公司不愿意往末端走，对户表改造的积极性也不高。如果让供水公司承担改造费用，也就更加困难，而让居民自行承担水表改造的费用也是不现实的，因为他对水价还有一肚子怨气呢，怎么愿意承担额外的费用？

　　二是计量方式的障碍，阶梯水价使抄表和收费难度加大

　　原来的情况下，可能是自来水公司两个月抄一次表，而阶梯水价就需要更加严格和准确的抄表和收费，成本会增加。另外，现在大部分的新小区，使用了预先缴费的IC卡水表，就是你一次可以买一定量的水，这些水用多久都是用户掌握，价格是同一个价格。使用这种水表的小区难以使用阶梯水价的计量方式，除非再花更多的钱，把各家的水表改成智能水表。

　　除此之外，阶梯水价还需要自来水公司增加抄表方面的人力投入。因此实施阶梯水价需要在一定的供水服务水平之上。

　　我们认为，抄表到户与阶梯水价密切相关，既然是公众收益，社会收益，就应该政府主导投资。长期以来就是应该政府回避投资责任，使阶梯水价成为空话。所以，如果要想阶梯水价落到实处，政府的投资应当有一部分要投到水表改造上，这样的投资是最需要的。因为这部分钱，供水企业投不出来，老百姓也负担不出来，与其建很多没有实际作用的过多的基础设施不如投到民生上，让民生落到实处。　

　　水价十五论之十五：水价需要你的参与和理解

　　如何建立科学合理的水价管理体系，是一项系统工作。这里列举了几点需要公众知情、参与和理解的几个方面……

     如何建立科学合理的水价管理体系，是一项系统工作。这里列举了几点需要公众知情、参与和理解的几个方面。

　　1、供水价格不仅是企业与公众的博弈，而是包括政府的三方平衡

　　城市供水的公用事业性质决定其主要相关方为政府、供水企业、公众三方，由于其区域性特性，地方政府负担起其相应的投资、弱势群体保障和服务质量监管责任，政府的作用在城市供水成本以及水价控制中起着举足轻重的作用。城市政府在实施政企分开，彻底转变为市场监管者之前，供水企业与政府之间是隶属的行业管理关系，政府与水业设施的规划、投资，甚至供水企业运营管理的诸多方面都有密不可分的关系。

　　因此，在城市供水定价中，不是公众与企业的两方博弈，而是政府、供水企业、公众的三方利益平衡。需要充分考虑地方城市政府长期行业管理所产生的遗留问题，不宜将前期成本中地方政府的责任简化甚至忽略，既不能简单将全部成本进入水价，由公众负担，也不能简单地全部推给定价成本之外由经营企业来通过经营消化。应当将前期不合理的建设经营责任，建立在政府、供水企业和公众三方协同体系之上，合理确定定价成本，避免形成目前城市水价提价过程中企业与公众的简单对立关系。

　　即便不考虑政府在前期建设中的责任，对于城市供水这样的市政公用设施而言，是公共服务的重要内容，政府以财政投资的形式，承担一定经济性责任也是体现“以人为本”的理所应当。

　　2、要允许高效率的优秀企业有较好的收益

　　城市供水行业长期存在效率低下、水价偏低、服务水平低下的现象，引入市场机制的主要目的之一就是要促进服务和效率提高。成本监审是最主要的监管手段之一，因此，监审办法中应激励高效的方向和原则，达到防止虚高成本与提高企业效率的双重目标。

　　首先可考虑将核心控制指标，如产销差率、自用水率、职工薪酬等指标，设定上下限，超出上限依据上限，低于下限，取用下限，通过各种手段使得管理和技术水平先进的企业获得较高的效率收益，促进行业效率提高。另外，对超前建设、漏损率比率等指标考虑历史因素，并一定时间段（如3年）保持不提高，鼓励企业提高效率，收益主要归企业，在期限之后，以数据为基础，重新确定新的指标，鼓励企业增强成本约束机制，提高管理绩效。
　　对于服务水平和成本控制显著由于行业平均水平的优秀专业公司要允许有合理的收益，鼓励实施规模化、专业化服务的扩张，提高行业整体水平。不能统一用“保本微利”衡量所有服务公司，微利应该是一个行业平均的概念，而不是所有个案的高限，否则打击企业提高服务、控制成本的动力，行业一定会陷入低质低价的恶性循环。