后金融危机时代，轰轰烈烈的西部大开发第一阶段已经进入尾声。对于经济发展仍严重依赖政府政策引导的西部来说，到底该如何转型？    从甘肃、陕西几个城市调研回来的国务院发展研究中心副主任卢中原对西部大开发颇有心得。卢中原说，西部大开发模式将由以行政区划为界限，转向以功能定位为导向。成渝、关中-天水、环北部湾西部板块三大重点经济区的确定，标志着西部大开发进入战略转型的新阶段。
    所谓主体功能区规划，卢中原这样定义：根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
    卢中原认为，在西部以往的发展理念中，主要目标是追赶和模仿东部。由于没有跟自身区位及要素条件很好结合，造成了产业布局不合理，盲目招商引资和恶性竞争等问题，一定程度上影响了西部的发展质量。
    “这10年的发展已为西部在基础建设和能源资源开发上打好了基础，开发重点应由加强基础性建设为主，转向继续加强基础性建设和培育区域增长极并举，由被动依靠国家重大项目布局转向主动承接东部产业转移，加快发展优势特色产业和推进产业集群。”卢中原说，“在陕西调研过程中发现，当地政府已将开发重点转向发展优势特色产业、承接国际和东部产业转移。”
    可以预见，主体功能区建设给西部带来新机遇。首先，国家将投入更多的财力用于保障西部地区，特别是西部限制和禁止开发区的公共服务供给，农村地区的公共服务将会得到明显改善。其次，有望探索出一条适合我国实际的新型工业化和城市化道路。再次，主体功能区建设将加速东部产业转移。此外，主体功能区推进使得资源价格体系进一步理顺，资源环保的长效投入机制和生态补偿机制必须加快完善，西部省份的资源优势将确实转化为发展优势。
    但是，主体功能区战略不可能一帆风顺，必然面临一些重大挑战。首先，如何处理好加快发展与资源节约、环境保护的关系？科学合理、有序适度开发的战略短期内必然会增加成本，放慢经济增长速度，有的地区可能陷入无力保护生态环境和经济社会发展落后的双重困境。其次，随着主体功能区建设的展开，西部将有不少地区被划入限制开发区和禁止开发区。这必然会产生一些新的矛盾，也必然要求西部省份做出一定的调整。这不仅对西部各级政府的执政理念、发展理念和管理水平带来新的考验，而且对合理调整中央、地方政府间事权划分和财力分配关系，也带来新的要求。再次，主体功能区建设中，国家明确提出打破行政区划的要求，单一功能区可能大于、等于或者小于基本行政区，这对于政策执行是个严峻挑战。
    此外，随着主体功能区建设的开展，西部省份将出现西部开发、特殊区域、主体功能区三个维度的政策体系，老少边穷地区和限制禁止开发区都属于国家加大投入和加强政策倾斜的地区，如何协调这些政策是一个新课题。
    对于如何促进西部大开发与主体功能区建设良性互动，卢中原建议：
    第一，把重点开发区作为西部开发和主体功能区建设的共同发力点，例如，陕西的关中地区，广西的北部湾地区，加快落实优惠政策，充分发挥区域优势和特色，促进产业集群发展，承接国际国内产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，成为引领西部地区发展的增长极。
    第二，推动土地政策创新，促进区域发展与耕地保护的平衡。一是在西部地区推动耕地占补平衡试点，重新规范和制定土地利用规划，实行区域内耕地的占补平衡，加快建立建设用地指标交易平台，建立健全耕地保护区域补偿机制；二是推动存量集体建设用地进入市场，加快推进征地制度改革；三是探索进行宅基地出租、转让、买卖及抵押办法的试点。
    第三，切实保障限制开发区和禁止开发区的公共服务提供。一是调整一般性转移支付资金分配方法和拨付规则，将基本公共服务的提供作为财力保证的重点；二是调整转移支付结构、压缩专项转移支付规模、适时引入分类转移支付；三是完善省以下转移支付制度，强化省级财政平衡省内服务主体功能区财政差异的责任；四是针对限制开发区和禁止开发区特征，增设相应转移支付项目。在现行财力性转移支付中设置更为综合的“生态建设与修复”转移支付，同时归并现有的“退耕还林还草”和“天然林保护工程”转移支付；清理和压缩现行部分专项转移支付，增设“生态移民”专项转移支付。
    第四，加快完善资源价格体系和环境修复投入保障机制，使西部省份的资源优势切实转化为发展优势。
    第五，进一步落实国家环境政策，加快建立健全生态补偿机制。加快建立和完善生态跨地区补偿机制和全流域补偿机制，进一步调整和完善有关的生态补偿政策。细化生态补偿标准，实行分地区调控的政策。在补偿年限上，不仅要区分还草、还林，还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征，充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间，实行多元化的补助形式。

作者：《董事会》编辑部 来源：《董事会》2010年第1期