摘  要：统一规划、加大投入、集中投入，有计划地推进“良田工程”建设势在必行。建议把“良田工程”建设纳入国民经济和社会发展五年规划，争取用4～6个“五年计划”，把我国18亿亩耕地建设成为能够适应现代农业生产体系的基础良田。　　推进农村土地整治必须抓好管住总量、严格转权、确保补充耕地质量等关键环节，支持中小城市和小城镇发展，必须强调要把补充耕地放在优先的地位，补充耕地不仅要注意增加面积，更要注重造地质量和用养结合，提升耕地的持续生产能力。
　　2010年中央一号文件日前公开发布，这是我国连续七年锁定“三农”问题的第七个中央一号文件。在“保增长、调结构、惠民生”的大背景下，笔者个人认为，文件对土地整治工作的要求主要可概括为“一个优先、两个并重、三个确保、四个要义”。
　　“一个优先”：将土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设
　　这是实施城乡统筹发展战略，落实“取之于土、用之于土”，让广大农民群众分享工业化、城市化进步成果的一个重要途径。
　　推行土地有偿使用制度是一项基本制度的改革。过去的20年里，这项改革为我国工业化、城市化建设提供了充分的用地保障和大量资金支持。与此同时，按照“取之于土、用之于土”的原则，相当数量的土地收益从工业流向了农业、从城市流向了农村，有力地支持了农田整治、农业发展和农村建设，依法推进的土地整理事业方兴未艾。
　　1998年，修订后的《土地管理法》提出国家鼓励土地整理的制度性要求，并且明确了土地整理的资金渠道，包括新增建设用地土地有偿使用费、土地开垦费、土地复垦费；2004年的国发28号文件，又依法明确将计提部分土地出让收益用于农业土地开发；再加上更早一些时间创立的耕地占用税制度，可用于农业农村的土地收入共有5个主要途径。随着时间的推移和实践的检验，这些土地收益的收缴、分配、使用和管理等各项制度逐步健全，使用效益明显提升。土地整理事业已经成为农业、农村发展建设的主要渠道之一，土地整理工程也日益成为民心工程、德政工程。
　　进入21世纪以来，我国的土地整理事业更是得到了蓬勃发展。土地整理事业很好地支撑了耕地保护目标的实现，10年间补充耕地4000多万亩，全国范围内实现了耕地占补平衡，为坚守18亿亩耕地红线发挥了不可替代的作用。同时，也很好地提升了项目区耕地质量等级、优化了田、水、路、林、村格局，提升了耕地利用效率，为发展现代农业，增效增收，实现良田与良种、良法的高水平结合，为农业生产方式的革命性变革提供了基础平台。土地整理后，增加有效耕地5%～10%，耕地等级提升1～2等，增产20%～30%，农机效率提高20%～30%。正是因为土地整理发挥着不可替代的作用，使之日益受到重视，今年中央一号文件用了不少篇幅和文字要求对其进行支持。也可以说，这是对土地整治工作的一种充分肯定。
　　“两个并重”：土地整治与土壤改良并重、农业综合开发和农村土地整治并重
　　土地整治与土壤改良并重阐明了提升耕地质量等级的两个基本途径，农业综合开发和农村土地整治并重则明确了两个主要投入渠道。
　　中央要求，大力建设高标准农田。建设现代农业是实现农业现代化、农民增收的根本途径，而现代农业生产体系必须建立在符合现代农业生产体系基本要求的良田上。统一规划、加大投入、集中投入，有计划地推进“良田工程”建设势在必行，这已成为发挥良种、良法倍增效应和加速效应的基础工程。笔者建议，考虑像推进“种子工程”、“农机补贴”一样，把“良田工程”建设纳入国民经济和社会发展五年规划，争取用4～6个“五年计划”，把18亿亩耕地建设成为能适应现代农业生产体系的基础良田，粮食主产区、后备产区和产粮大县的“良田工程”建设宜早作部署、早见成效。
　　首先，要用规划落实战略、政策。结合全国土地利用总体规划修编，抓紧推进全国范围的土地整治规划，尤其要重视市、县、乡级土地整治规划的编制。从我国土地资源现状来分析，加强市域土地资源空间的统一优化配置是一个合理的选择。省域太大，讲统筹失之于空，往往无法落实；县域太小，谈优化失之于偏，往往形不成完整的土地利用结构。县、乡级规划要突出一个“实”字，规划一块、实施一块、见效一块，积累下来，逐步实现空间格局优化。
　　其次，要用项目落实规划。项目管理是确保战略、政策、规划落实，确保绩效的基本手段。规划的落实是一个长期的过程，“种子工程”、“良田工程”等都需要几届政府、多个班子坚持不懈的艰苦努力才能取得规划效果。通过项目落实规划是从一个具体项目的“点”落实，到规划过程的“线”落实，最终取得规划整体的“面”落实的过程。只有保证项目落实、计划过程落实，才能实现长期战略目标和方针政策的根本落实。应该看到，我们的国力还不算很强，支持农业农村的项目资金总量依然有限，必须精心谋划、计划，按项目落实，坚持走艰苦奋斗的发展之路。
　　再其次，要按项目配置资金、聚合资源。当前有必要创新制度，引导政策性资金、社会资金进入农业农村，做大支农资金总量、提高资金使用效益。政策性资金必须到位，且不能以任何借口附加种种限制条件。社会资金进入农业农村需要按照市场规律办事，使之能取得合理利润，经济发达地区应该积极探索，消除社会资金进入农业农村的壁垒；发展中地区更应该创新制度，在做大总量上下足功夫。按项目配置资金有一个重要理由就是管理好资金，考核资金使用效果。在支农资金使用上，要坚决杜绝只知道资金何处来、不知道资金到何处去的面子工程、政绩工程。
　　最后，要加强部门协同、社会舆论监督、鼓励和支持公众参与，共同维护好群众利益。在中央持续加强农业建设的总方针指导下，各行各业支持农业和农村发展的政策和资金不断增加，农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路、农田林网，农业综合开发、农村土地整治、中低产田改造、标准粮田建设等良田建设项目很多，但也一定程度上形成了资金分散、综合效果不突出的问题。因此，有必要在规划引导下，由县、乡两级人民政府统一指挥、协调行动，按项目聚合资金、整合资金，连片整治、整村推进。土地整治规划、土地整理项目就是这样的基础平台，理应发挥更重要的作用。农民家庭是基本农业生产单元，良田建设规划、实施和运行管理要贯彻一切为了群众、一切依靠群众的方针，切实维护好农民群众的根本利益。
　　“三个确保”：确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益
　　这“三个确保”是规范有序推进农村土地整治的总要求。农村土地整治是总结近年来农村土地保护与建设领域的经验和教训，凝炼出的一个新观点、新概念，也是一个推动工作的新提法、新抓手和新平台。
　　中央要求，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有。
　　从建设用地供需的总趋势来看，有数量问题，也有时序、空间和权属问题。这些问题紧密联系，耦合、纠集在一起，要求我们必须有整体观、系统观。
　　一方面，应辩证地看待数量偏紧问题，如果不考虑节约集约用地和打击囤地投机行为，数量可能有点紧，但如果要下决心走一条科学发展的用地新路子，把节地、调控放在突出位置，就不能说土地供给数量紧张。另一方面，建设用地供应的时序问题需要根据宏观调控的需要，将其作为经济杠杆来运用。根据目前掌握的情况，笔者个人认为，最大的土地供给可来源于土地利用结构和空间布局调整，其中农村建设用地减少、城市和工矿建设用地增加应该统筹考虑；单纯从数量上计算，追求建设用地总量不增加或者少量增加也应能够支撑经济社会发展用地需要。而深层次的问题是土地权益及其实现途径、测算标准、分配机制问题，其关键应该在于设计机制，探寻科学合理的衡量标准、计算方法和规范程序。机制的设计应该有利于保障经济社会可持续发展，有利于落实“两个最严格制度”，有利于维护人民群众的根本利益。
　　推进农村土地整治必须抓好管住总量、严格转权、确保补充耕地质量等关键环节。年度投放建设用地总量指标是土地参与宏观调控的一个重要闸门。按照最严格的节约集约用地制度要求，积极开展农村土地整治，能够减少农村集体建设用地总量，优化城乡土地利用结构和布局，盘活农村集体建设用地，显化和实现农村集体建设用地权益。但是，作为一个激励因素，节约出来的农村集体建设用地应该怎么用、按什么程序用、按多大比例用、在哪里用是需要严格管理的。如果管理不善，将有可能冲击土地利用总体规划和年度土地利用计划，影响土地参与宏观调控的效果。与此同时，当前应该主张从严管理集体建设用地易主、易位、易权，顺应深化改革的要求，加强理论和实践的探索，尽快提出能够顺利实现和保障权益的农村集体建设用地权益检验标准、计算方法和管理程序。
　　“四个要义”：农村土地整治的制度创新要服务于推进城镇化发展的制度创新
　　对于年度土地利用计划安排要支持中小城市和小城镇发展，笔者认为应把握好四个要义：开展农村土地整治，推进农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地；调剂为建设用地的，不改变农村集体建设用地性质；按照土地利用总体规划在县域内使用；纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，支持中小城市和小城镇发展。
　　现在，我们明确了我国城市化的基本方向，就是要尊重经济规律、自然规律，走城乡统筹发展的道路，当前重点是支持中小城市和小城镇发展。因此，土地政策、土地整治要服务于这个基本方针。
　　——土地供应要支持中小城市和小城镇发展。我国农村居民点分布现状与农村人口、耕地资源利用远景规划矛盾很大。城乡人口比例即将逆转，而农村居民点用地仍数倍于城市用地，且呈进一步扩大之态势，农村居民点的分布也很不合理，大量散居农户的存在，影响土地利用效率的提高。因此，要积极探索激励与约束并重的土地供应政策，因势利导促进农村土地利用方式的根本性变革。
　　——农村土地整治节约出来的集体建设用地用于支持中小城市和小城镇发展，在本县域范围内使用，发展当地优势产业，方便农民就地就近转移就业。通过农村土地整治，向低效存量用地要发展空间是需要经济发展水平来支撑的。在具体操作上，不能等也不能急，应该在土地利用总体规划的指导下，循序渐进，逐步实现土地利用空间的优化，构建城乡一体的宜居格局。
　　——搞好因重新规划布局而腾退、调出的农村宅基地、村庄内畸零不整的空闲地、废弃地和集体建设用地的复垦，保证补充耕地质量。河南重点对空心村、废砖瓦窑场、农村废弃地进行综合整治，大量增加有效耕地。仅周口一市增加的耕地将达90多万亩，相当于一个产粮大县的耕地面积，按照设计要求认真整治后增加的耕地，精心用养3～5年，完全可以达到周边现有农田的利用水平，可见农村土地综合整治的潜力。因此，推进农村土地整治必须强调要把补充耕地放在优先的地位，补充耕地不仅要注意增加面积，更要注重造地质量和用养结合，提升耕地的持续生产能力。
　　——认真编制、严格执行县、乡土地利用总体规划和县、乡、村土地整治规划，整村整镇推进农村土地整治。农村土地整治工作要兼顾战略性和操作性，县、乡土地利用总体规划和县、乡、村土地整治规划要突出操作性。规划的实质是妥善解决区域整体的问题，必须考虑全域规划、整体推进。北京、天津、浙江、江苏、河南、湖南、安徽、四川、辽宁、贵州等地开展了各种各样的整村整镇推进土地综合整治的试点，成都、扬州正在推进的全市域土地整治试点更加值得关注。试点取得了丰富的实践经验，需要抓紧总结凝练，使之上升为政策反过来指导实践。
　　——加强因城镇化建设、产业集聚而引发的土地管理相关问题，妥善安置被征地农民。作为一项激励政策，国家允许将一部分开展农村土地整治所节约出来的集体建设用地易位用于发展，解决建设空间不足问题。这条激励性政策的应用有严格的条件限制。该政策符合落实最严格的节约集约用地制度，但不能因此而冲击最严格的耕地保护政策，不能冲击新的城镇化策略和土地参与宏观调控的政策，也不能损害农民群众利益。明确了这几点，把握好这几条准绳，农村土地整治就能进入规范、有序的轨道。

作者：国土资源部土地整理中心副主任、研究员 郧文聚 来源：国土资源网 2010年2月5日