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人民银行新职能初探

——兼论中国反垄断规制中的金融监管

Financial Antitrust: China Central Bank’s New Function in Modern Era

葛明忺^① 李震^②

MingXian Ge Zhen Li

[作者单位：中国人民银行昆明中心支行]

摘 要：

通过职能分拆和重组，人民银行的宏观地位得到强化，但其货币政策实施却出现弱化，此外，如何在数个金融监管机构并行格局中探索和创新，已是人民银行面临的两大挑战。

本文以中国人民银行周小川行长提出的建设金融生态为背景，从中国反垄断法立法前沿出发，分析货币政策实施现状，整合其传导途径，以经济和法律的交叉分析为主要方式，借鉴美国金融反垄断监管，突破反垄断法作为普通法的局限，前瞻性地评析我国金融反垄断，试图为央行职能创新提供借鉴。

Abstract:

After functional spin-off and restructure, PBC enhances its Macro status quo as Central Bank, but the Monetary Policy attenuation and the Function innovation linger.

Under the background of Financial Ecology, beginning with China Antitrust legislature, by demonstrating Chinese Monetary implementation and its transmission, this dissertation cross-analyzes economics and jurisprudence, and consequently concludes the necessity for PBC to withhold the Financial Antitrust.

关键字： 人民银行 职能 经济 金融 反垄断

Key Words: PBC Function Economy Finance Antitrust

一、反垄断

竞争不是市场经济的必然产物，也不是发自企业“内心”的动机。任何一个企业本质上都有追求垄断、限制竞争的激励。所以，需要制定规则对竞争进行维护。[①]

（一）竞争与垄断

1. 竞争对垄断

现代西方经济学认为，竞争与垄断天然对立，垄断不利于竞争的发展，马歇尔在《经济学原理》提出了著名的“马歇尔困境”[②]。之后，美国经济学家克拉克将规模经济和竞争活力两者有效地加于协调，形成了有利于长期竞争格局的“有效竞争”理论。有效竞争理论是对静态的不完全竞争模型的动态化，其是在完全竞争理想破灭后，为市场竞争仍可实现效率提供了理论基础，同时，也为政府矫正市场失灵可运用反垄断法进行规制提供了依托。

美联储主席格林斯潘1998年6月16日在议会作证时指出：“培育竞争和创新对于繁荣经济至关重要”[③]。现实世界并不存在经济学家提倡的完美竞争，而真实世界的竞争（Real-World Competition）是垄断力和竞争力相互争斗的过程[④]。现代反垄断法的历史表明，为保证经济高速、健康发展，以保持竞争状态和创新精神为理念，政府行政力量应介入，以协调 “无形之手”的失灵，政府干预经济运行的基础就是垄断经济学，经济学论证了反垄断的必要性和法律赋予政府干预经济权力的必要性。垄断是自由市场经济组织发展的必然结果，当其力量发展超越自身并且不再给经济发展带来好处时，反托拉斯（即反垄断）就成为了医治的良方[⑤]。

2. 反垄断规制的垄断行为

纵观全球拥有反垄断法的国家，尽管各国反垄断执法体系不尽相同，但规制的框架基本一致。其主要内容由禁止滥用市场支配地位（包括垄断高价、掠夺定价、差别待遇、拒绝交易、强制交易和搭售等行为）、禁止限制竞争的企业横向、纵向及混合兼并（包括合并、收购股份和合营等行为），以及禁止垄断协议（包括固定价格、限制产量和划分市场等行为）三个部分构成。此外，出于对创新、效率和福利的综合考虑，依托“整体经济利益”原则和“社会公共利益”原则，反垄断规制也在实体法中规定了适用豁免。

（二）中国反垄断立法现状

1. 中国反垄断规范体系

中国目前尚无一部专门的反垄断法，现行的法律、法规、规章已对垄断和限制竞争行为做出一系列法律规范，主要有《反不正当竞争法》、《价格法》、《招投标法》、《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等。虽然不系统且凌乱，但他们搭建了中国竞争法规范的雏形，然而仍需指出的是，这些法律规定并非是反垄断法规范本体。以《反不正当竞争法》为例，反不正当竞争法是以遏制非诚信竞争行为为初衷，属于民法范畴；而反垄断法以消除人为设置的市场竞争障碍为目的，属于经济法范畴。

2. 中国《反垄断法》立法现状

随着加入世界贸易组织3年保护期满，《反垄断法》出台已迫在眉睫。《反垄断法》的立法工作酝酿已整整十年，立法工作正在加速。2005年《中华人民共和国反垄断法》(送审稿)的起草任务完成，目前国务院法制办公室正在审议，全国人大常委会已将这部法律的审议列入议事日程，2006年有望出台。

虽《反垄断法》对于完善我国市场经济体系有着“经济宪法”的重要价值，但目前立法难点有二，第一、反垄断法执法机构设置。关于执法机构设置现有三种意见难分伯仲。一是认为应当设立专门的反垄断执法机关，赋予其独立性和权威性；二是主张不设立专门的执法机关，而由现有机关各司其职、共同执法，可以设立反垄断委员会作为议事机构，协调有关部门执法；三是提倡对现有机关依其职权进行确认，在其内部设立相对独立的专门机构，具体负责反垄断执法。第二、行政垄断是否应归属于反垄断规制对象。部分学者认为行政垄断是计划经济的产物，源于体制问题，其本质是滥用行政权，需通过推进经济体制和政治体制改革来解决，若将其列为反垄断规制对象就造成了立法体系的混乱和无效。笔者认为：⑴反垄断执法机构的设置须以节省交易费用、减少达成协议的障碍和改善资源配置为标准[⑥]。立法者应当以降低社会成本和提高运作效率为原则，充分考虑现有法律体系和行政体系，对外国即有反垄断执法机构体系的移植应有选择的借鉴，一味照搬，只会造成反垄断监管的水土不服，制造、轻工、通讯等普通行业如此，作为经济发展动力的金融行业更应如此。⑵应当将行政垄断作为规制对象。行政垄断严重损害了经济效率，很难通过市场机制自行解决，这更增强了反垄断的必要性。当前我国市场经济活动中行政性垄断问题突出，直接影响了市场的公平竞争，反行政垄断符合中国国情。金融领域内，中国银行业的垄断具有明显的行政特征，正如火如荼进行的国有商业银行股份制改造、上市，金融控股公司的设立、完善金融企业的公司治理以及《金融机构破产法》起草，无不是以法律破除行政垄断，完善金融市场及竞争环境，以便提高货币政策传导效率为目的[⑦]。

二、中国货币政策传导

秉承“现实是创新的基础”，央行职能创新应以其职能现状为出发点。作为中央银行的首要职能，货币政策的顺利实施有赖于货币政策传导机制的通畅运行，在此，尤有必要对人民银行首要职能—货币政策的运行现状进行梳理，以便推导出人民银行新职能。

（一）我国货币政策传导的主要阻碍

经过20多年的探索和发展，我国货币政策传导渠道已呈多元化，但资本市场仍存在的规模偏小、结构不合理、运行效率低、货币市场一体化程度较弱以及市场集中度过高等问题，制约了货币政策传导预期的有效性。

导致货币政策效率弱化的因素主要有：1. （国有商业银行）垄断造成货币政策传导机制不畅，货币政策效率减弱。[⑧]自上世纪八十年代提出的“产权明晰”至本世纪伊始提出的公司治理20多年来，我国逐步形成多种金融机构并存、分工协作的金融服务体系，但由于资本市场规模相对小、利率未市场化，使得货币政策未能通过资本市场的传导对宏观经济起到决定性作用，我国现行的货币政策仍主要以银行为主导，通过金融信贷进行传导。在银行界，四大国有商业银行占有80％以上的市场份额，形成了客观的市场垄断格局，由于缺乏约束机制，使得除金融资源配置过分集中且低效、金融产品价格居高不下和造成一部分福利净损失等负效应外，商业银行对货币政策反应迟缓、弹性弱，货币政策操作难于通过银行及时有效地传导至公众，从而极大地阻碍了我国货币政策的顺利传导。

2. 资本市场与货币市场法律、法规不健全，造成了运作不规范。理论而言，资本市场与货币市场相辅相成，它们的运作和互动能提供更多的货币政策传导渠道，但我国现行金融分业管理的法律框架截断了资本市场与货币市场的内在联系，资本在两个市场间的合理流动受到影响，货币市场不能为资本市场提供合适的资金来源，资本市场的投资者无法通过货币市场进行流动性管理。[⑨]

3. 资本市场开放使得我国同国际资本流动关系增强，国际资本流动加大了国内货币政策制定和执行的难度。大量和频繁的资本流动造成本币供应可能会偏离预定目标，国际资本流动，特别是短期资本流动造成国内利率波动幅度增大，此外，资本国际化会造成人民币汇率波动。[⑩]

4. 信息不对称，中央银行未能充分掌握信息以更好的决策。中央银行职能转换后，增强了对宏观经济的调控能力。但在制定和执行货币政策时，不仅自身需要有足够的金融监管职权，更需要同其他监管部门进行信息合作，如今，亟待构筑完备的“金融信息收集加工处理—认证评价—查询公布”的金融信息体系。[11]

5. 金融创新影响货币政策的传导机制。金融创新使公众和金融机构通过派生信用扩张满足其日益扩大的需求，加大了货币政策主体控制货币的难度，尤其是资产证券化削弱了货币当局利率政策的时效性；此外，技术进步推进的金融创新也使得中央银行通过货币数量控制货币和信贷增长的效率有所降低。[12]

（二）货币政策传导有效路径整合—职能创新的出发点

以上对导致货币政策传导机制弱化原因的简述本身即包括了提高货币政策传导机制的有效路径，综合而言，即是：前瞻性的优化金融竞争环境，建立、健全金融市场，。

我国金融监管现已处于与国际金融业全面接轨阶段，诸多规范正在加紧起草和修改。在金融规则梳理过程中，却发现一重大管制漏洞—金融竞争环境的监管主体缺失，虽然此立法真空使我国金融市场呈现出深层次监管不到位，但却为人民银行职能革新创造了难得的历史机遇。

三、人民银行职能创新—金融反垄断

金融业是现代经济的核心部门，金融的发展最终决定一国经济发展的方向和内容，中国金融的垄断该结束了[13]。

（一） 金融反垄断

1. 我国二十一世纪金融业发展趋势

在经济全球化、金融自由化、技术创新和监管弱化浪潮的共同席卷下，我国金融业竞争愈演愈烈。中国人民银行周小川行长于2003年指出：“当前，国际金融领域金融工具创新不断加快，高科技在金融行业大量运用，收购兼并、业务多元化此起彼伏，金融机构间的竞争，特别是对优质客户的竞争日益激烈。[14]”纵观发达国家经济发展史，金融市场激烈竞争的必然结果是大量金融企业并购的出现，我国金融业如今正处于跨国并购初期，国内曾一度倡导的银行股份制改造还未接近尾声，占市场垄断地位的四大国有商业银行已有国外金融机构通过股权购买等方式入主。一直以来，国内商业银行效率低下，如何在市场化进程中提高中资金融机构竞争力，特别是国际竞争力始终是关注的焦点。对于具备先进管理模式的国外金融机构入股无疑值得褒奖，但并购可能引发以大规模裁员为特征的就业不充分，更为甚者，如格林斯潘的评论，“金融业的并购可能威胁全球金融体系的安全”[15]。

随着信息革命、经济全球化和金融化模式的固定，金融垄断资本主义形成的必要条件已具备，近观我国所处的发展环境，成立金融反垄断规制体系的时机已成熟。

2. 我国金融反垄断规制现状

自经济改革以来，一个接一个产业的垄断局面先后被打破，唯独金融领域的垄断局面保留至今，金融领域是经济改革中的最后一个堡垒。在企业竞争步伐加快的同时，我国能否形成新的金融体制，加快金融业的市场化进程，增强我国金融业的国际竞争能力，已成为加入世界贸易组织后我国金融业是否经受得住考验的重要条件。在从计划经济转变为市场经济的过程中，金融垄断带有很强的行政色彩，破除垄断、维护和谐的竞争环境才能为我国金融业的平稳发展注入活力，而这项任务的启动须借助反垄断规范体系的完善。目前，作为一般规范的反垄断法处于起草阶段，而作为特别规范的金融反垄断规制体系更未建立。

现行的金融监管格局为“一行三会”，但却无具体实施金融反垄断的监管部门。一方面，由于人民银行的法定职责是制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，其工作的重心即是建立、健全、维护并管理中国的货币市场，虽然对金融业的统计、调查、分析和预测也是其职责构成之一，但统计、调查、分析和预测工作常被视为对货币政策执行的有效支持，很少与金融反垄断管制相接合；另一方面，依据“分业监管”原则，“三会”分业、分层对中国微观金融体系进行监管。实践中，当金融业出现较大的或者涉外的并购、IPO、分拆等资本运作案时，中央一级的监管委员会才会对银行、证券及保险业的股权变动进行审查；其在省级及以下级别的派出机构却无主动审查并批准股权变动的权能。例如，根据《银行业监督管理法》第三章有关职责之规定，银行业监督管理委员会的派出机构主要对金融机构的地址、名称、设立及解散等四项内容进行审批。此外，即便是中央一级的监管委员会在进行审批时，也只是停留在对特定技术指标的形式审查，很少考虑宏观经济、金融走势。

3. 美国金融反垄断体系

从美国金融监管法制史的进程可看出，自上世纪初，美国一直关注金融反垄断问题。1929年股市崩盘催生出了与反垄断密切相关的《1933年银行法案》〔即《格拉斯－斯蒂高尔法案》（Glass-Steagall Act）〕，该法案要求投资银行和商业银行业务分离，随着经济复苏和经济的迅猛发展，此法案被视为“为保护投资者和储户做得有点过头，以至于牵扯到反托拉斯问题上去了[16]”。

在《1933年银行法案》实施了六十年后，此法案在格林斯潘积极倡导应允许混业经营下分崩离析，取尔代之的是1999年11月12日美国国会通过的《金融服务现代化法案》〔即《格爱姆－里赤－布里利法案》（Gramm-Leach-Bliley Act）〕。与前法案相比，新法案提出了金融监管模式为功能监管以替代行业监管。就金融反垄断管制部门而言，考虑到美国金融监管模式，该法第101节的谨慎安全措施中规定[17]：通货总监署、美联储和联邦存款保险公司[18]，发现“……如资源不当集中、竞争减弱或者竞争较少……等其它负面影响时，可通过规制或命令，对（有关）关系或者交易施加限制或要求，……。[19]”此外，中央银行法〔即《联邦储备法案》（Federal Reserve Act）〕在第25A节赋予了美联储对“控制或者固定价格行为的反垄断监管权”[20]；同时，该法规定了法院对做出的经济和刑事制裁的司法审查权[21]。

作为银行业监管当局，通货总监署、美联储和联邦存款保险公司在法律规定范围内分别进行反垄断监管，对它们所做出的监管意见，美国司法部将作为联邦反托拉斯的综合执法部门[22]。

（二） 人民银行履行金融反垄断职能的可行性

1. 金融反垄断职能承担是货币政策有效实施的重要辅助。人民银行在微观金融领域的行业监管职能分拆后，以制定和执行货币政策为第一要务，所有职能的履行服务于此。人民银行履行金融反垄断职能，可进一步疏通货币政策的有效传导，提高货币市场和资本市场的市场效能，进而促进金融市场竞争。在中国人民银行职能组成设计中，反洗钱职责由公安部门划转至人民银行即是先例。在《中国人民银行法（修正）》颁布并实施前，公安部门履行反洗钱职责，新法修订时，立法者发现洗钱行为几乎都涉及金融机构，而人民银行同金融机构有着长期广泛的联系，此外，考虑到洗钱行为对我国货币政策的负面影响，出于对现代功能监管的考虑，在将银行业监管职能从人民银行剥离的同时，将反洗钱的接力棒转交至人民银行手中。由于货币政策在市场集中度较高时效率弱化[23]，金融反垄断作为人民银行新职能将是必然。

2. 金融反垄断是人民银行法定职能的延伸。垄断导致的规模不经济已得到发达国家的认同，美联储的三大目标之一和监管功能均同“竞争（Competitive）”紧密相关[24]。《中国人民银行法》第1条规定：“为了确立中国人民银行的地位，明确其职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定，制定本法。”第31条规定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”虽然以上两条未明确规定反垄断职能，但法律却以兜底条款进行了规定[25]，凸现了未来金融反垄断职能归属的立法倾向。着眼中国经济、金融发展走势，借鉴他国经验，金融反垄断必将成为人民银行法定职能的重要延伸[26]。

3. 金融反垄断职能的承担要求监管当局对经济状况有宏观把握。人民银行承担金融反垄断职责可从宏观角度出发，运用制度经济分析，充分考虑我国金融产业运行状况并做出产业政策判断，接合当时、当地的经济运行，审时度势，做出相应行政裁决。具体的政策价值取向可以是“结构主义”或者“行为主义”；在经济高速发展时，可以采取严厉的反垄断管制措施，而在经济发展相对不景气时，采取宽松的反垄断规制政策。

4. 金融反垄断规范域外效率的国际协调。中国加入世界贸易组织并经过几年缓冲期后，将完全履行我国承诺的一揽子协议。根据《服务贸易总协定》，中国金融市场之门已对外敞开。而世界贸易组织的国民待遇原则、最惠国待遇原则、透明度原则和程序合理原则向我国金融监管提出了更高的要求，有关跨国金融业运作定将触及金融反垄断规范的域外效率。如何参与国际金融活动以及由谁参与国际金融活动必然涉及国家行为。就法律规定的职能而言，人民银行作为我国中央银行，能合法地从事有关的国际金融活动，与其它主权国家合作，解决金融反垄断规范的域外效率问题，具体操作中可考虑签署双边协定或多边协定。

（二）金融反垄断职能由“三会”分别承担的条件不足

1. “三会”对货币政策的实施缺乏先天的法律支撑。就宏观经济来看，一国的政策可分为货币政策和财政政策两类，而金融监管是为货币政策顺利实现服务的，对于可能影响货币政策的客体进行监管宜由货币政策执行者为之，否则，金融监管部门不但有越俎代庖之嫌，还可能影响到货币政策既定目标的顺利实现，进而影响我国经济的整体发展。

2.“三会”的成立是出于对金融分业监管的考虑，但由于金融创新和混业经营，金融反垄断职能若由“三会” 分别承担将引起监管的社会成本提高、职责重叠，甚至监管漏洞频发。[27]

3. “三会”虽有可以开展与银行、证券、保险业监督管理有关的国际交流、合作活动的法定职能，但对经济全球化进程中处理突发事件的应变能力和经验不足。可预见的是，未来资本跨境运作所引发的金融反垄断域外效率是金融监管当局必须面对的重要问题，参与此问题解决的主体应具备更强的对外协作能力和更丰富的国际经验。

4. “三会”金融监管体系中，“维护公平竞争”的立法着眼点是规范市场准入，而并未渗透对垄断行为的规制。《中华人民共和国银行业监督管理法》第三条规定：“银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。”虽然该条有鼓励市场竞争的指引作用，但在第三章规定的18项监督管理职责中，维护公平竞争规范的核心是规范银行业的准入和退出，未从本质上对涉嫌反垄断行为进行更为宽泛的具体规制[28]。《中华人民共和国公司法》2005年的修订也从法律的另一层面证实了“规范市场（包括金融市场）准入”是我国近年来立法核心的判断。

参考文献

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