欧盟领土中约有30%是山脉或山岳，它们包括阿尔卑斯山脉、比利牛斯山脉、亚平宁山脉、坎塔布连山脉、基阿连山脉、苏格兰高地、克里特岛，等等。其中阿尔卑斯山脉横亘南部，是欧洲最高大的山脉,平均海拔在3000米左右。山区的保护和发展不仅对山区本身，而且对欧盟平原地区的可持续发展和欧盟的社会经济聚合都有着极为重要的意义。正如欧盟山区合作协会(Euromontana)1995年9月在波兰城市克拉科夫(Krakow)通过的“克拉科夫宣言”中指出的，山区是欧洲大陆遗产的一部分，低估它们将损害社会和整个欧洲。这些区域富有而又脆弱，这是它们的独有特征。它们拥有丰富的自然资源、美丽的乡村、多种多样的植物和动物、独特的生态系统和维持生命所需的水、空气、矿物质等极其重要的资源，同时拥有丰富的历史、文化。山区的人民已成功地将专门技术与创新结合在一起，提供着人们喜爱的产品。然而，这些地区是脆弱的。任何过度开发或人类活动的放纵，都会破坏自然环境的平衡。同时这些区域面临着自然约束：气候、海拔高度、陡峭的斜坡和隔离状态。如果它们直接与更有生产能力的地区相竞争，或是政策不适合它们，它们的发展将受到损害。

　　对山区的发展，除了欧盟农业政策外，欧盟区域政策也起着极为重要的作用。农业政策主要是通过财政补贴的运用来促进山区农业多种经营和专业化的发展，促进山区经济、社会和环境的可持续发展。欧盟区域政策的实施，主要是通过结构基金和聚合基金向落后地区提供必要的财政援助来实现的。结构基金包括欧洲区域发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业保证及指导基金(其中的指导部分)和欧洲渔业指导基金。聚合基金专门用于援助收入最低的成员国的基础设施和环境保护。1994年，为顺利实现《马斯特里赫特条约》提出的经济货币一体化进程的各项趋同目标，欧盟制定了1994年-1999年“六年规划”，提出了结构基金的7大目标，目标1是针对人均GDP不到欧盟人均水平的75%或者是人口密度很低的落后地区，目标2是针对社会经济结构调整处于困难中的区域。在欧盟的2000—2006年“七年规划”中，原有的7大目标合并为3大优先发展目标，其中目标l是促进人均GDP低于欧盟平均水平?5%的落后地区的经济发展和结构调整，目标2支持新目标1以外的经济转型和结构调整的地区。95%的山区符合欧盟结构基金目标1或目标2的援助标准，从结构基金获得了大量援助：近年来，一些山区经济出现了持续增长，但大多数山区仍面临着许多困难。从欧盟聚合的角度来讲。前者可以作为榜样，但后者则需要继续援助。

　　针对山区面临自然和文化遗产的保护、让各区域有机地连为一体、阻止移民的大量外流和增强山区经济的适应力等方面的挑战，欧盟从以下方面对山区提供了区域援助。

　　1.投资于山区的技术创新和产品质量的保持。

　　欧盟认为，新的信息和通讯技术在克服山区的地理和自然障碍方面非常有用。新的信息技术带来了适合山区的发展机会，特别是在远距离工作和远程学习方面。这些技术几乎不需要重型的基础设施，因而能够适应一个更分散和更专业化的山区劳动力结构。欧盟山区的许多产品以其一流的质量，打入欧洲市场和其它国家市场。在市场需求日益增加的条件下，为了保住产品质量这张王牌，欧盟一方面对山区农产品的加工和营销进行补助，另一方面对具有起源和地理特征的标志加以保护。在500个注册了商标的农产品中，大部分是来源于欧盟山区的。希腊的克里特岛(Crete)上的Anogia就获得了这方面的资助。当地大约70%的人口从事绵羊和山羊的养殖，这意味着家畜的健康状况是人们日常操心的事。为了防止动物疾病和传染风险向人类的扩散，欧盟帮助当地建立起了“脊椎动物传染病的诊断和治疗中心”。

　　2.帮助山区居民获得专业化的技能。在知识经济日益发展的今天，充分开发人力资源，提高劳动者的技术水平,无论对传统行业还是对新的工业和信息技术行业，都是必须的。结构基金在人员培训和教育设施建设方面起着重要的作用，所援助的项目包括建立开放式培训中心、安排旅游和有机农业方面的课程、建立信息交流网络等。如位于阿尔卑斯山的一个奥地利小村庄Umhausen，在欧盟的资助下建立了一个“远程计算中心”(Tele Centre)。该中心提供了一种与信息社会相连接的途径，使当地人能获悉对区域发展非常有用的技术，约有300人参加了的培训。其中最成功的是向农妇们提供的培训课程，课程集中在怎样运用信息技术来进行农场的日常管理及其有关的活动，如农产品的现代营销技术、农场旅游的促销等。该中心的成功运作，使其名字在奥地利广为人知。中心培训的另一个重要目标群是年轻人，当地年轻人的失业尤其严重，而新技术的掌握对人们寻找工作和开始个人创业的能力是决定性的。

　　3.帮助山区在允许的限度内发展旅游业。旅游业一直是欧盟山区经济社会发展的推进器，已成为欧盟在提高区域竞争力行动中一个战略上的优先目标。但如今在高海拔地点的过度开发已不被赞许。山区的脆弱性特征要求旅游业的发展有一定的限制，要在自然环境和文化遗产允许的范围内。欧洲区域发展规划和农村发展规划与该目标是一致的，它们都对山区手工艺品生产和综合性的旅游开发，如对村庄进行修复、构思新产品和开展促销活动等，提供资助。苏格兰高地是苏格兰最贫困的地区，然而其美丽的景色和丰富的传统使之成为非常受人欢迎的旅游地。在其最高峰上，有许多小溪和河流，它的湖泊、峡湾和峡谷，甚至对那些玩腻了的步行者，也不乏吸引力。1999年5月7日至17日，在欧盟的资助下，这里举行了首次“苏格兰高地步行节”，所设计的旅游项目组合是很吸引入的：有20多条由导游引导的步行线路，让参与者去领略当地每一处壮丽景色。旅游者有多种选择：山区环行、森林散步、探访古迹等，每一种旅游都提供了一种独特的经历。从艰苦的7小时徒步旅行到温馨的家庭散步，各种难度的项目都有。

　　4.帮助山区建设必要的基础设施。通过将居民和企业与运输网络、水、电力和通讯服务以一个合理的成本连接起来，从而结束其隔离状态，是山区发展的一项重要而艰巨的任务。最缺乏优势区域的基础设施建设一直是欧盟区域援助的重点。欧洲内部大市场的建立，使山区交通设施建设的紧迫性增强。因为一个有效的运输网络系统是影响欧盟，尤其像山区这类“具有严重的地理和自然障碍的地区”竞争力的基本因素。如在西班牙,政府正在聚合基金的援助下实施它的一项规划：免费的汽车高速公路网络的现代化及其延伸。位于伊比利亚半岛西北部山区的加利西亚(Galicia)，是一个位置边远且可接近性差的地区，由于Rias Bajas高速公路的修建，不仅使之与外界的联系变得便捷，而且改进了这个落后山区的内部通讯。如今，当地居民已能方便地在区内旅行和到半岛的其它地方，高速公路已真正成为当地发展的发动机。

　　5.帮助山区走可持续发展道路。欧洲几乎一半的公园、自然保护区和受保护的地区都在山区。山区为欧盟带来了大量的宝贵财富，但其环境极为脆弱。为此，欧盟对山区的水处理工厂、废物管理系统、检验放射性污染物实验室等环境保护设施提供了大量资助，同时还通过教育、提供信息和促进合理的农业实践等预防性的措施，帮助山区走可持续发展道路。欧盟每年给予山区和丘陵农场的补偿性津贴已提高到每公顷200欧元，并且该津贴还能从农业环境援助中获得补充。驯鹿饲养是北欧拉普兰(Lapland)地区一项古老的传统，但该传统本身也在发生着变化。曾长期在驯鹿饲养中被使用的牧羊犬逐渐地被摩托车、昂贵而又产生污染的直升机所取代。在一些拉普人的村子里，已见不到牧羊犬了。在欧盟的资助下，一个旨在重新训练狗。让它们重新开始其传统的驯鹿护卫“工作”的项目启动了。牧羊犬的重新引入可以给拉普人带来很多好处，其中很重要的是降低经营成本，这尤其受驯鹿饲养业的欢迎，因为近年来驯鹿饲养的收入一直在下降。集中、引领和分散驯鹿是一条狗在经过一段长时间的训练后才能拥有的素质。如果示范阶段的结果是肯定的，该项目将开始对狗进行专业性饲养，目前当地的人们正在挑选最适合的牧羊犬品种和确定最有效的训练方法。该项目在提高驯鹿饲养业竞争力的同时，减少了其对环境的负面影响。

　　6.支持当地富有活力的发展活动。欧盟认为，自下而上的发展方法特别适合山区，应当由当地的参与者们来管理和控制，因为他们最了解当地的优势和劣势,能够选择最适合当地的措施。把区域政策的具体执行权下放到地区，这也正是欧盟区域政策改革的内容之一。北卡累利阿(Northern Karelia)是芬兰一个很大但人口稀少的地区，紧邻俄国同名的地区，当地妇女深受失业的影响，她们通常完全担负起了照顾家庭的责任，很少参与当地的政治和经济活动。后来成立了北卡累利阿妇女企业家协会，其目的就是要扭转这种状况。在欧盟的资助下，协会在该地区的省会建立了一个中心，中心雇佣了20个工作人员，当然都是妇女。中心主要是作为“援助”和联系网络为妇女创业服务。对那些边远地区和处于隔离状态的地区来说，这种服务是非常有用的。此外，中心还提供培训、提出建议、组织各种活动和提供信息等。如为了帮助妇女转变观念，该中心发起了为期1周的“意识培养活动”，通过形式多样的公开讨论和专题讨论，强调妇女对区域社会经济发展的特殊贡献。

　　7.促进跨区域的合作。在欧洲，一个山脉和山岳常常覆盖了几个区域，甚至是几个国家。因此一些问题需要在各种各样的实体和区域之间进行合作。例如在法国，除了区域发展规划外。5个“多区域山岳规划”帮助突破了由于各地方不同管理体制所产生的障碍。这些规划援助整个山脉参与合作的合作者，并支持包括讨论会、共同战略的制定、经验交流等活动。10多年来，欧盟资助的区域间合作项目一直在增加，这些项目或者是在靠近相邻成员国的地区之间，或者是那些在地理上相互远离但面临共同或相关问题的地区之间。一些边境合作的特殊项目,甚至扩展到了欧盟边界以外，如奥地利、法国、德国、意大利和瑞士、列支敦士登。这类活动不仅具有规模经济效应，例如，集中资源建立一个文化中心或开展旅游促进活动，并且可以通过经验、知识和专门技能的交流而给处于隔离状态的共同体带来附加价值，因此它们对山区和丘陵地区很适用。

　　8.与新成员国之间的合作。欧盟新老成员国之间的发展差距是很大的，新成员国经济更为脆弱，它们必须对人口和区域之间的不平衡、对自然和文化遗产的保护予以特别的重视。因此，欧盟和新成员国之间在国家层次和区域层次的合作都是很关键的。实际上，欧盟新老成员国山区之间的合作早已在全欧范围内开展。1995年，欧盟山区合作协会在波兰城市克拉科夫(Krakow)就组织了主题为“欧洲的山区：实现可持续发展的新的合作形式”会议。整个欧洲大陆山区20个国家的200名代表参加了这次会议。1998年在斯洛文尼亚的卢布尔雅那(Ljuhliaha)又举行了一次关于欧洲山区发展的会议，其主题为“可持续发展的服务业就业”。新老成员国之间的合作和经验交流是必要的，当然没有一个完全可以照搬的模式。新老成员国山区根据可持续的发展目标而实施的许多合作项目都得到欧盟的资助。如奥地利靠近斯罗文尼亚边境的Steiermark地区，在发起和扩大浆果如草莓、山莓、鹅莓等的种植方面，获得了欧盟的资助。这类种植非常适合于小规模的农场，具有良好的发展潜力，因为它的收获是按照海拔高度来扩展的。就所利用的区域而言是一种高收益的活动，机械工具的使用也很有限，劳动含量很高，产品具有优良的品质和很高的附加值。参与该项目的几十名农户都希望使用生物技术，或至少是对环境有利的技术。为了检验并推广天然的植物保护技术，引入对寄生虫和病虫害更具有抵抗力的新水果品种，一位农学家在当地工作了3个月。水果的包装也是从环保角度来考虑和设计的。如今当地草莓种植的面积由最初的300公顷扩大到1000公顷，而且已扩展到全国。在种植中的困难、所进行的研究和已取得的成果，农户都定期地通过讨论会和研究访问的形式与斯洛文尼亚参与该项目的合作伙伴进行交流。

　　山区的重要性和脆弱性使之成为欧盟区域发展援助的重要区域。欧盟所资助的项目是多方面的，但追求人与自然的和谐，实现经济、社会和环境的可持续发展是贯穿始终的核心。欧盟既重视对山地自然环境和生态平衡及文化多样性的保护，对山地资源的合理开发和利用，同时也重视通过人力资源开发、基础设施建设和新技术的采用来克服山区发展的障碍，促进经济多样性和旅游业的发展，提高居民的生活水平。山地的保护和山区的发展，不仅是欧盟的重要任务，也是当前全人类的共同课题。山地生态系统逐步退化、山区发展滞后和贫困化已成为全球关注的热点问题。为了让更多的人了解山区及其重要性，认识到山区资源的脆弱性和保持山区可持续发展的重要意义，联合国于2000年6月在法国举行了首届“世界山区论坛”，成立了世界山区论坛组织机构，发表了世界山区论坛宣言，并将2002年确定为“国际山区年”。为此，2002年10月17日欧盟在布鲁塞尔举行了“欧盟政策与山区”的会议，近400名来自欧盟和新成员国的代表出席了会议。会议就欧盟政策怎样帮助山区创造新的机会、实现可持续发展的问题进行了讨论。欧盟在促进山区发展方面的有益探索，对包括中国在内的其它国家和地区有着很强的借鉴意义。

作者：王雅梅　来源：录入 2004年8月5日