摘  要：农村公共品供给是我国农村发展的核心环节，也是解决“三农”问题的关键所在。现阶段，我国农村发展中长期积累的矛盾逐渐暴露，农村公共品供给呈现出严重不足。在此大环境下，党的十七届三中全会将目光集中到农村，明确指出要加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步。文章以此发展战略为背景，通过分析当前我国农村公共品供给的现状，提出更好地落实农村公共品供给的对策建议。　　关键词：农村公共品，供给，现状，建议
　　我国是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，“三农”问题一直是我国社会发展和现代化建设中的首要问题。改革开放三十年来，在党中央政策的有力指导下，农村发生了翻天覆地的变化。然而，在长期工业化、城镇化战略思想主导下，国家多年来一直将农业生产作为国家工业化发展和城市现代化建设的保障和资本积累，使得农村的发展明显滞后于城市的发展，表现为农村公共品供给严重不足，公共品供给呈现城乡二元结构体制。在建设社会主义新农村的大政方针下，面对客观环境，党的十七届三中全会再次将目光聚焦农村，全会审议并通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，成为新形势下推进农村改革发展的行动纲领。
　　《决定》重要内容之一就是强调要加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步。农村公用事业的发展就意味着农村公共品大量的有效供给。农村公共品是指政府为满足农业生产和农民生活需要而提供的基本物品和服务，包括农村基础设施和农村社会事业两大类别，涉及从农业生产经营到农民衣食住行各个方面，是农业生产、农村发展和农民生活的基础条件。当前，农村公共品供给不足已成为制约“三农”发展的主要瓶颈，而“三农”问题直接关系到社会的和谐、稳定与发展，因而对这一问题急需关注。
　　一、当前我国农村公共品供给的现状
　　近年来，面对日益暴露出的农村发展问题以及农村公共品供给薄弱的现状，我国加大了对农村公共品的投资力度，各种支农政策应运而生。国家财政用于“三农”的支出以每年超过百分之十的速度递增，良好的政策环境使得农村公共品的投资取得了一定的成效。但从整体公共品供给的建设情况来看，当前农村公共品发展仍然相对落后，与社会主义新农村建设的要求还存在着一定差距，主要表现在以下几方面：
　　（一）公共基础设施方面
　　现实证明，薄弱和落后的农业基础设施无法支撑现代农业的发展，并将严重制约农业和农村经济的发展。为此，国家加大了在这方面的投入。“十一五”前三年，全国共新改建农村公路118万公里，完成投资5484亿元。截至2008年底，全国乡镇通沥青（水泥）路率达到88.6%，东、中部地区建制村通沥青（水泥）路率达到90.1%和79.8%，西部地区建制村通公路率达到81.2%。新农村建设这几年，全国的村村通公路工程取得了一定效果。但是，在全国65万个行政村中，仍有近4万个村还未通公路，即使有公路可通，多数也是由乡镇村组织农户集资修建的简易公路，行车条件差，技术等级低，通达水平低，往往是“晴通雨阻”。农民行路难状况没有得到根本改善。全国仍有不少地方的农村人口没有用上自来水，有9000多万农民因季节性干旱影响而遭受供水困难。还有一些农民长期得不到安全饮用水。广大农村地区，尤其是中西部地区的电力设施还比较落后，全国仍有2000万农村人口用不上电。
　　（二）公共事业方面
　　“十一五”期间，中央和地方财政安排专项资金进一步扩大了农村义务教育的范围，新的资助政策使得农村教育状况有了一定改善。尽管如此，农村义务教育依然难以满足实际需求，农民子女上学难问题仍然突出。至2006年底，全国有小学校的村比重仅为32.4%，有中学校的村比重为5.8%；农村中学生是城市中学生的4倍，而享受到的国家中学教育经费仅占38%。农村教育师资匮乏，教师数量、质量和学科专业结构都存在着不足。此外，全国农村文化面积不足，农村文化设施普遍较差，有图书馆的村的比例为25%，有养老福利院的村的比例为4.1%，有文化活动中心的村的比例为29.4%，配备电脑的村的比例为39.9%。许多县文化馆、图书馆面积狭小，设备稀缺，难以支撑农村文化建设。
　　（三）社会保障方面
　　农村医疗与社会保障关系到亿万农民的切身利益，也是拉动农村消费，实现农村经济增长的基础保障。国家近年来加大了在农村社会保障等民生方面的投入与关注，如建立起新型农村合作医疗制度，扩大了医疗改革试点的范围等等。但是总体而言，农村医疗状况不容乐观，乡镇医疗卫生设施无论在数量上还是质量上都不能满足需求，从事医务服务的人员学历与技术偏低，医疗卫生体系仍然脆弱。全国农村养老保险覆盖率也明显偏低，农村参保人数占全国农业人口的比重只有7%左右，与国际水平有一定差距。据国际劳工组织统计资料显示，日本和韩国农村养老保险的覆盖率已经分别达到93%和97%以上；印度2006年也已为全国25%的农村老人提供了养老金。
　　二、我国农村公共品供给存在的问题分析
　　从我国农村公共品供给现状不难发现，当前农村公共品供给的形势严峻，问题较为突出。
　　（一）农村公共品供给总量不足
　　现阶段农村公共产品总体供给不足主要体现在两方面，一是农民急需的生产性公共产品供给量不足。这里牵涉到中央与地方各级政府间供给关系问题。我国农村公共物品供给实行中央政府和地方政府分级负责制，但在实际操作中，中央政府与地方政府的责权划分不尽合理，突出表现在公共物品供给错位、缺位以及事权、财权不对称。随着我国财政和行政体制改革，财政权不断向中央上移的同时，事权却不断向地方转移，许多过去由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给责任，现在却由县、乡级政府承担，如大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资等等。由于县、乡政府财政收入有限，导致了这些现代农业急需的生产性公共产品不能提供或不能完全提供。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给短缺。这些公共产品包括农村的教育，农民的医疗保障及农村的环境保护等。县乡政府用于公共产品供给的资金短缺，尤其是农村税费改革又更加剧了农村公共产品供给的短缺状况。税赞改革后，基层政府通过自留及筹集等方式取得供给公共产品制度外供给资源的空间大为缩小。乡镇财力的普遍不足，加之当前我国农村公共品供给以政府为主体的单一供给模式，某些农村公共产品供给将减少或取消便成为必然。
　　（二）农村公共品供给结构供给制度不尽合理
　　当前我国农村现行公共品的决策机制是“自上而下”的，即由上级部门和基层政府来决定公共品的供给，农民基本被排除在供给决策之外，无法有效地反映自我需求。而地方政府和农民对公共品供给的偏好有时并不一致，这就导致政府提供的公共品与农民迫切需要的公共品之间存在着一定的有时甚至是比较明显的结构性矛盾，造成供需失衡。有些地方政府的决策者基于自身利益和政绩的考虑，往往热衷于投资提供看得见、摸得着的，短期收益明显、突出政绩的公共品，而对于农民迫切需要的，涉及农村可持续发展具有长期收益的公共品的投资不很积极。比如与农民休戚相关的教育、医疗卫生、环境保护等，对其的投资供给严重滞后；涉及农业现代化发展的农业技术推广、大型水利灌溉等，供给也明显不足。供给结构的失衡导致农民急需的公共品没有获得提供，而可以从政府那里获得的公共品又并非迫切所需，，同时，当前农村公共品供给缺乏第三方的有效参与，使得公共品供给部门缺乏激励和竞争，导致公共品供给效率低下，影响了农村现代化的进程。
　　（三）城乡公共品供给差异明显
　　长期以来，在重工轻农、重城轻乡思想的指导下，国家财政更多的倾向于工业和城市，对农业及农村公共品的供给比例较小。据相关数据统计，在公共基础设施投入上，全社会人均固定资产投资额城镇是农村的近6.89倍，而财政预算内投资城乡差距是11.11倍！生医疗条件上，城镇每万人口拥有的病床数是农村的6.19倍，拥有的医疗卫生技术人员是农村的1.85倍；社会保障方面，尽管城镇就业人数不足乡村的一半，但城镇社会保障覆盖面却是乡村的近27倍；教育支出方面，中小学生人均国家财政性教育经费支出城镇约为农村的1.5倍。城乡公共品供给的差异也间接影响到了城市居民和农村人口的收入。当温饱问题解决之后，城乡居民生活质量的提高往往更加依赖于公共消费水平的提高。在医疗、教育、社会保障等约束下，农民要想与城市居民享受一样的生活质量，就需要付出更多。这样长期下去将进一步拉大城乡居民间的收入差距，加重现存的城乡二元经济社会结构。
　　三、我国农村公共品供给发展对策建议
　　针对我国农村公共品供给的现状，近些年国家出台了一系列以支持农村发展为导向的政策，其中不乏对农村公共品供给的重视，尤其是十七届三中全会以来，对农村公共品发展提出了更高的要求。政策的出台离不开孕育它的环境，多年来我国农村公共品供给的矛盾催生了相关政策的出台。时下如何将政策落到实处，促进农村公共品供给健康发展，笔者认为需要从以下几方面着手：
　　（一）加大财政投资力度，明确各级政府财权事权范围
　　目前我国财政支农资金远不能满足新农村建设的需要，无法在短期内改变面临的矛盾。所以国家应从总量上加大财政支农的资金，进一步完善中央对地方农业专项补助资金制度，发挥中央引导地方政府增加农业投入的作用。我国农村公共产品供给能力不足还有一个重要原因是县乡政府事权与财权的不对称。县乡财政承担了一部分本应该由中央财政和省级财政承担的公共产品供给的责任。为此，应当建立起明确的权责制度，重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围，合理划分各级政府的财政职能。凡属全国性及投资规模较大的纯公共产品如义务教育、大型农业设施建设、医疗保障等，由中央和省级政府财政负担。地方性的公共产品如农村道路建设、农村环境保护等则由地方各级政府协调利益相关方共同负责。同时加强资金的纵向转移，解决县乡资金困难，为农村政策的实施提供坚实的保障。
　　（二）构建以农民为主导的公共品供求机制，优化供求结构
　　现行自上而下的公共品决策机制导致农村公共品供给存在投资浪费、供需失衡、效率低下等等问题。由于没有很好地体现农民实际需求，公共品的投入难以真正解决农民迫切关心的问题，农村政策的实施效果大打折扣。因此，亟需建立起一套以农民为主导的公共品需求表达机制，顺畅农民表达意见的渠道，引入农民代表加入公共品供给决策体系，使得农民对于公共品的偏好得到反映与认可，确保公共品的供给合乎民意，实现资源利用效率最大化。此外，针对当前公共品供给主体单一、供给效率不高的现象，应当鼓励企业或私人参与到公共产品供给，建立多元化的供给主体结构，实现政府和企业、私人在农村公共品供给上的协作和有机结合。第三方的加入一方面可以提高农村公共品供给的效率，另一方面可以充分发挥社会力量的作用，弥补政府供给中的不足之处。
　　（三）创造均衡的供给制度环境，缩小城乡公共品供给差距
　　我国发展中逐步形成的城乡二元结构发展模式造成了与之相适应的城乡差异化公共品供给制度。在这种制度下，农村公共品供给无论在数量上还是质量上都大大低于城市标准。在新农村建设的指导下，要统筹城乡经济均衡发展，首先，必须创造出一个城乡均衡的公共品供给环境。具体来说，中央政府应当增加财政资金投入农村部分的比例，建立和完善各级政府间财政转移体系，使得财政的转移向落后地区、中西部地区倾斜，实现基层间财政水平的基本均等。其次，在市场化环境中应出台农村公共品供给的法律规范。加快法制化、制度化的步伐，规范农村公共品的供给行为，并构建农村公共品供给资金监督机制，从而保证农村公共品供给拥有良好的制度规范，为未来统筹城乡协调发展，改变城乡二元结构模式打下基础。
　　当前我国现代化建设的重点与难点聚焦在农村，未来保持、稳定经济增长，提升综合国力的着力点也在农村。因此，关注“三农”问题是我党的大政方针，也是现阶段历史环境下的必然选择。经济学理论认为，发展中国家的工业化进程大体要经过三个阶段，即农业支持工业阶段、农业与工业平行发展阶段、工业支持农业发展阶段。目前，我国的工业已具一定规模，国民经济的发展已非农业主导。在这种情况下，采取相应措施，实现工业反哺农业、城市支持农村是具有普遍和现实意义的。

作者：华东师范大学 刘振羽 来源：《老区建设》2009年第22期