摘  要：从城市化的视角对当前失地农民问题进行了重新解读，提出我国失地农民问题的本质在于城市吸纳能力与农村劳动力的释放规模之间的失衡，并在此基础之上详细剖析了失地农民问题产生的深层次原因，并有针对性地提出了解决失地农民问题的基本策略。　　关键词：失地农民，城市化，吸纳能力
　　一 引言
　　截至2008年，我国的城市化率达到了44.9%，全国有655座大中小城市和1.9万多座建制镇，城市人口总计为5.9亿人左右。快速发展的城市化也剥离出大批一时间手足无措的农民，一个新的社会群体——失地农民的数量在中国社会随之扩大。有专家估计，目前全国失地农民的数量可能超过4000万人，而且还在以每年200万人的速度递增。对很多失地农民而言，城市化的过程就是他们失去土地的过程，就是他们失去财产收益、就业机会和社会保障却又无法重新获得这些权益的过程。
　　1995年底，联合国助理秘书长沃利·恩道在为《城市化的世界》一书作序时，曾经指出：“城市化既可能是无可比拟的未来之光明前景所在，也可能是前所未有的灾难凶兆。所以未来社会怎样就取决于我们当今的所作所为。“因此在我国的城市化进程中，我们必须充分重视失地农民的问题。
　　二 现有文献述评
　　失地农民问题是近年来在我国城市化进程中出现的令社会各界都十分关注的一个新问题，研究失地农民问题的文献可以说是汗牛充栋。根据本文的主旨，这里只对涉及我国失地农民问题产生的原因的相关资料进行一个简短的回顾。在现有的文献中，对于失地农民问题产生的原因，一般从下面两个方面进行分析。
　　1.土地征用制度不合理引发失地农民问题
　　持该论点的学者认为，现行的土地征用制度是当前征地过程中引发失地农民问题的根本原因。理论界对此作了大量研究，众多的分析论证无不围绕两个方面：一是农村集体土地产权不清；二是行政权侵犯农民的土地权益。在农村集体土地产权制度不健全的问题上，立论的角度有三个方面：一是集体土地所有者代表不明确，造成了农村集体土地产权代表缺失；二是集体土地产权主体的权能不明确，导致土地征用时农民集体和个人始终处于被动和弱势地位，难以有效保护自己的权益[1]；三是土地产权边界模糊，土地所有权、使用权、管理权、收益权、承包经营权等界定不清，农民在征地过程中难以保护自己的合法权益。
　　另一方面，学者们也认为现行土地征用制度的最大问题就是行政权侵犯财产权，通过国家强制权把一种财产权变成另一种财产权，损害了失地农民的利益。
　　2.安置补偿制度不合理引发失地农民问题
　　现行安置补偿方式的不公平性主要体现在三个方面：其一是征地补偿标准不合理，现有土地补偿费的标准是由该耕地被征前三年平均亩产值决定，而征后的地价则通常取决于该块土地的区位，所以当前土地补偿费没能体现被征土地的真正价格[2]；其二是征地补偿标的不合理，在我国现行征用补偿的四大标的中，安置补助费不仅包括对农民就业、生活保障和福利功能的补偿，还包括了对农户土地承包经营权的补偿，是对农户利益的极大损害；其三是征地补偿费分配不合理，由于乡镇政府和村集体都要参与分配，造成农民实际所得过少[3]。
　　从上面的回顾中可以看出，现有文献在分析失地农民问题产生的原因时，基本上都将焦点集中于土地征用制度和安置补偿政策等微观因素，但本研究认为这不是失地农民问题产生的根本动因，而且也忽视了失地农民问题的本质。换言之，以上这些因素是解决失地农民问题的方法，而不是失地农民问题本身。为了更好地区别失地农民问题和解决问题的方法，我们应该将失地农民问题放在城市化的时代潮流中来进行解读，从更为宏观的角度来考虑失地农民问题为什么会在这一时期的城市化进程中显得格外突出，从而在更广阔和更深入的层面上剖析失地农民问题的本质及其深层次原因。
　　三 失地农民问题的本质：城市吸纳能力和农村劳动力释放规模之间的失衡
　　自20世纪90年代以来，我国的城市化开始进入加速期，与之相伴的是城市（镇）面积的急速膨胀。从1990年到2007年，我国城市建成区面积由12856平方公里增加到35469.7平方公里，总共增长了280%，年均增长率达到17%左右。根据对我国城市人口增长与用地增长的比例分析，除大城市中两者的增长基本等速外（其系数为1.09），其他类型的城市用地增长都大大超过人口增长（中等城市为1.61，小城市为1.64，城镇为1.8），若以1.12为合理系数，我国多数城市用地增长明显过快。
　　中国是一个地少人多、农业人口众多的国家，单位面积的农村土地上承载的农民数量是惊人的。因此随着农用地的非农化，原来土地上所承载的农民也被大量地释放出来，成为我们所说的失地农民。他们需要离开他们所熟悉的劳作场所——土地，放弃他们熟练的劳动方式——农耕，重新到城市中去寻找就业机会并培养新的劳动技能。更进一步，他们也会由于城市的扩展而失去居住环境和改变生活方式，这就要求他们在城市中找到居住场所并适应城市社会的生活方式。毫无疑问，这一切不仅是对失地农民自身的挑战，它更是对城市化本身的挑战。这要求城市（镇）能够通过对经济要素的聚集和经济结构的转变以及城市文明的扩展，吸纳这些释放出来的失地农民，为他们职业和身份的转变提供机会、途径和空间。而一旦城市的吸纳能力不足，不能吸纳失地农民在城市中顺利就业，不能为他们提供社会保障和稳定生活的基本条件以及使失地农民真正市民化的各种制度，那么失地农民问题就会在城市化的浪潮中显现出来。
　　基于上述认识，本研究表明，我国城市化对劳动力的释放规模远远超过城市的吸纳能力，二者之间的失衡正是失地农民问题的本质。沿着这一思路，我们先研究我国城市化对农村劳动力的释放规模，再分析我国城市对失地农民的吸纳能力。
　　1.我国城市化对农村劳动力的释放规模
　　从表1我们可以清楚地看到，我国每征用农地一公顷，大约要释放出7个劳动力，这一数字不仅远远高于美国、日本、德国、英国等发达国家，而且也高于巴西、印度、墨西哥、印度尼西亚等发展中国家。在这种情况下，我国城市化推进过程中所释放出的农村劳动力是非常巨大的，远远超过了其他国家的释放规模，这也意味着中国城市化将面临特殊的考验。

　　表1 各国征用农地劳动力释放情况一览表

　　资料来源：根据《世界经济统计简编2000》第65-70页和《国际统计年鉴1995年》第23-25页和71-74页相关数据整理。为更具说服力，其中美国、日本、德国、加拿大、法国、意大利、英国和澳大利亚8个发达国家选取1970年的数据，而中国、印度、印度尼西亚、墨西哥和巴西5个发展中国家选取1997年的数据。发达国家和发展中国家之所以采用不同时间的数据，其原因在于这两类国家的大规模城市化存在时间差异。
　　2.我国城市的吸纳能力
　　通过分析我国城市的吸纳能力，我们发现结论依然不容乐观，我国城市的吸纳能力不强，其具体表现为以下几个方面。
　　第一，城市（镇）基础设施及其功能弱质，降低了对失地农民的吸纳能力。我国城市（镇）基础设施一直以政府投资为主体和核心，在地方政府财力有限的情况下，城市（镇）基础设施建设的资金缺口十分巨大。“十五”期间，我国城市（镇）基础建设需投资4800亿-6000亿元，而实际建设资金不到3000亿元，这使得我国城市基础设施功能十分脆弱。因此城市（镇）的公共基础设施的数量和功能根本不能满足过量的失地农民迁移到城市（镇）定居与生活的需要，相反由于城市（镇）原有居民对人均基础设施拥有量由于失地农民的进入而相应地减少，更是增强了他们对失地农民的排斥和歧视情绪。
　　第二，城市（镇）企业弱质，降低了对失地农民的吸纳能力。企业是城市（镇）的微观主体，也是农村劳动力向城市转移后就业的主要去向。但目前城市（镇）企业的生产经营缺乏活力，不少企业亏损严重，甚至破产倒闭，排斥大量在职劳动力，失业人口增加。城市（镇）自身劳动力都已过剩，根本无力吸纳失地农民。
　　第三，城市（镇）第三产业弱质，降低了对失地农民的吸纳能力。第三产业是劳动最密集型的产业，也是有可能吸纳失地农民最多的产业，可我国城市的第三产业吸纳就业人口太少。从1978年到2007年，中国的人均GDP从381元上升到18934元，但第三产业就业比重仅从12.2%上升到40.1%，也就是说中国的人均GDP增长了48倍，仅仅带动了第三产业就业比重上升了27.9个百分点。而把这一数值进行国际比较我们发现，根据钱纳里、艾金通和西姆斯模式，人均GDP从100美元上升到3000美元时，人均GDP增长29倍就带动第三产业就业比重上升了29.3个百分点。城市（镇）第三产业的弱质对就业带动的乏力，更加重了失地农民进入城市（镇）之后在就业和生活方面的困境。
　　第四，城市（镇）社会保障功能弱质，降低了对失地农民的吸纳能力。在现行制度下，大多数的失地农民所得的安置补偿费十分有限，根本不够缴纳社会养老保险金，这就客观上弱化了城市社会保障功能，导致在城市中的大量失地农民缺乏基本的社会保障和社会救助，难以抵抗不期而至的各种风险。
　　四 城市化进程中失地农民问题的深层次原因解析
　　如前所述，我们认为当前我国失地农民问题的本质在于城市吸纳能力和农村劳动力的释放规模之间的失衡，而这种失衡的一端是失地农民的来源地——农村社会，另一端则是城市化中的城市自身。
　　因此，对于这种失衡原因的探究，我们也沿着这两条路径进行。
　　1.农村劳动力的大量沉淀是大规模释放的基本原因
　　中国是一个农业人口众多的发展中国家，农业中存在大量的剩余劳动力，虽然农村劳动力不断地向城市转移，但这一趋势并未使得农民摆脱对土地的依赖性。我国现阶段农村剩余劳动力的转移形式主要有三种基本类型：一是剩余劳动力进入林、牧、副、渔等多领域经营，向大农业扩展就业；二是剩余劳动力借乡镇企业快速发展的东风，按照“离土不离乡，进厂不进城”的模式实现向非农产业的就地转移；三是剩余劳动力外出打工，成为城市农民工，实现农业剩余劳动力的跨地区跨行业的转移。虽然这三种形式的转移对于减少农业人口起到了非常重要的作用，但我们必须注意到这样一个问题，就是这三种类型的转移都不是完全意义上的农业剩余劳动力的转移，在这些转移的农民的背后都有土地的影子，都没有在真正意义上完完全全地脱离对土地的依赖，土地对他们来说依然是最后的保护屏障和安全线。第一种类型的剩余劳动力的转移当然是不能脱离土地的，大农业依然是要建立在土地这一基本的生产资料基础之上；第二、三种类型的剩余劳动力的转移虽然实现了劳动力就业方式的改变，部分农民也在就业地的城市（镇）居住，但他们在身份上依然不是市民，他们在企业或者城镇的就业具有很强的兼业性，农副业收入仍然是农民家庭收入的重要组成部分。另一方面，由于大部分农民是以“民工”的身份在城市（镇）就业，根本就没有医疗保险和养老保险等基本的社会保障，土地的保障功能依然非常重要。因此，第二、三种类型的剩余劳动力的转移只是形式上而非实质上的。由此可知，一旦城市化将大量农村土地吞噬，这些土地上所承载的大量劳动力将被骤然释放出来，数量之巨则令任何一个社会经济系统在短时间内都难以承受。
　2.城市吸纳能力不足的原因——城市化的偏差：速度与道路
　　（1）城市化的速度与失地农民问题
　　当前，理论界对我国城市化的基本判断是我国现有的城市化水平远远滞后，因此加快我国城市化进程就成了一种必然的选择，由此而带来的失地农民问题等社会成本和代价是无可避免的。这种理论上的判断和观点显然影响到了政府的政策主张和实际操作，加快城市化成为各地方的必须任务，各地也由此掀起了城市化的热潮。
　　但面对日益严重的失地农民问题，我们不禁要问：我们的城市化水平果真是如此滞后吗？现有的大多数文献在研究我国的城市化水平并得出滞后结论的主要依据就是霍利斯·钱纳里和莫尔塞斯·塞尔昆在《发展的形式：1950～1970年》一书中所提出的100多个国家常态发展过程中的不同发展状况下平均的城市化水平，或者叫做“发展模型”。通过与这个“发展模型”所展示的人均GNP并与以之对应的世界各国整体的城市化率相比较，从而得出中国的城市化水平严重滞后的结论。其实这是对该理论的一种误解，因为钱纳里和塞尔昆本人在书中明确指出：“在一个连续均衡的国民经济中，城市化可能表现为因果链条上的各类事件的最后结果，以导致工业化的贸易和需求的变化为开端，以农村劳动力向城市就业的平缓移动为结果。因此，除了把城市化看成是生产结构变化的结果以外，还必须把它看成是某种程度上分散的发展过程。此过程受未来收入和对就业的期望，以及政府支出的分配和各种社会因素的影响。[4]”从这段话我们可以看出，一个国家的城市化发展是受到本国的政治、经济、文化等多种因素的影响的，都有它自己的特殊性。世界银行在评价这一研究成果时也指出：“严格地说，结构性特点，如制造业在国内生产总值中所占的比例，与人均收入这个主要的‘解释性’变数是在统计模式中不加解释的基本经济过程的联合结果。因此，不可能推断因果关系。[5]”因此我们认为，“发展模型”只能反映城市化程度随着工业化的演进，人均收入水平的上升而不断提高这样一个大的趋势，不能用来指导某一具体的国家的城市化过程，更不能断章取义地通过“发展模型”中的某个因素来简单地判断一国的城市化水平是超前或滞后并实施相应的政策。否则，这种脱离本国实际的城市化策略将会导致整个社会经济的失衡和一系列的社会问题，而失地农民问题正是其中之一。
　　换言之，现阶段部分地区对城市化动力因素的错误认识在一定程度上违背了城市化的内涵，而导致了失地农民问题。根据美国城市地理学家诺瑟姆1979年研究世界各国城市化过程所经历的轨迹并提出的逻辑斯谛曲线，一国在进入城市化的中期阶段以后，这一阶段的城市化主要推动力来自于工业化。但必须注意到，城市化同工业化联系的关节点不是产出结构而是就业结构。一般来说，工业化过程中劳动密集型产业发展较快，非农产业的就业比重上升较快，对城市化的带动作用就较强；而资本密集型产业发展较快，非农产业的就业比重上升较慢，对城市化的带动作用就较弱。同时，在认识就业结构和城市化的相互关系时，我们必须明确地知道，虽然二者在经济发展过程中是相互促进的，但前者是后者的初始动因之一。结合我国的实际情况，我们发现从1997年到2004年，我国第二、三产业的就业人口比重一直就在50%左右，而且是在城市失业人口大量存在的情况下，说明我国现阶段城市的二、三产业特别是我国的服务业的发展比较落后，对城市化的推动力量是比较弱的。因此，我国现阶段所大力推进的城市化，并不是经济发展趋势的自然过程和要求，很大程度上有着行政力量的痕迹，显然是有问题的。那么，这些问题是什么呢？
　　一是“土地城市化”特征明显，由于我国城市化推进的经济动力条件并不完全具备，所以许多地方政府为了推动本地区的城市化水平，粗放式地扩张城市（镇）面积，在城市规划的名义下城镇区域不断向外延伸，圈占了大量的农用土地；二是行政推动下的“户口城市化”，许多政府为了迅速提高本地区的城市化程度，采取了增加城镇人口的办法，玩弄数字游戏，通过征地的办法直接将部分农业人口转为城镇户口，人为地提高人口的城市化的水平；三是城市（镇）产业的空心化，这种以“土地城市化”和“户口城市化”为特征的高速城市化，使许多城市（镇）的质量不高，不能有效地吸引各种经济资源向城市（镇）聚集，城市（镇）的第二、三产业无法发展，有“城”无“市”的状况在中小城镇十分普遍。可以说，当前我国城市（镇）发展中的“土地城市化”、“户口城市化”和“产业空心化”三者相互影响，形成了一种恶性循环，其后果之一就是大量的失地农民难以就业，也难以享受城市文明，从而造成失地农民问题。
　　（2）城市化的道路与失地农民问题
　　在中国城市化的发展道路问题上，理论界一直争论不休，总体上说有“大城市”和“小城镇”两派。在实际的政策中，“小城镇”派的主张显然占了上风。根据中央提出的“小城镇、大战略”政策，各地的小城镇如雨后春笋般冒出来。从上世纪80年代初到本世纪初，我国小城镇年均增长10%以上，中等城市年均增长6.5%，而大城市和超大城市年均增长仅为3.5%.小城镇数量迅速增长的后果之一就是农业用地大量地被划入了小城镇的建设规划范围。资料显示，30年间城镇建设用地达17161.1平方公里，原来的建制镇占地面积基本不足1平方公里，现在基本扩展到2-3平方公里。此外，近30年来，还新发展了3万个小集镇。
　　虽然各地的小城镇在促进当地农村经济发展、农村劳动力转移、农村工业化发展等方面起了一些积极的作用，但其弊端也是相当明显的，其中对失地农民问题的影响主要是以下几点：一是小城镇基础设施落后，一方面不利于失地农民的生活方式和思维方式的转化，另一方面城镇基础设施建设的滞后，大大削弱了城镇经济的集聚效应，影响城镇经济发展的速度和质量，从而影响失地农民就业；二是土地资源浪费严重，加重失地农民问题，小城镇分散化建设中的一个较为突出的问题是重平面扩张，轻挖潜改造，用地粗放，效率较低，导致大量土地的闲置和浪费。资料显示，县以下建制镇和集镇人均建设用地分别为149.1平方米和163.8平方米，而同期的特大城市、大城市和中小城市的人均建设用地分别为75平方米、88平方米和125平方米。这种城市化模式直接导致了大量城镇土地资源的浪费，降低了土地对经济的贡献率，影响了小城镇的人口吸纳能力；三是小城镇产业分散落后，难以有效吸纳失地农民，不少小城镇的建立和发展以农村工业化为主要推动力和依托，缺乏规划的科学性，低水平重复建设严重，一方面导致农村工业占用了大量的土地，形成了更多的失地农民，另一方面也使得农村中小企业存活率不高，企业的倒闭使许多因失去土地而到乡镇企业就业的失地农民再次失去工作。
　　从以上三个方面我们可以看出，由于我国所选择和实施的以小城镇发展为主的城市化道路，其初衷是想通过为数众多的小城镇来加快我国农村劳动力的转移，减轻大城市的人口压力，但事与愿违，这种单一的城市化发展战略，造成了一系列问题，制约和降低了对失地农民的吸纳能力。
　　五 结论和建议
　　通过上面的分析，我们发现失地农民问题的本质是城市吸纳能力和农村劳动力的释放规模之间的失衡，而造成这种失衡的原因，一方面在于我国农村社会的特殊情况，另一方面在于我国城市化进程中对这些特殊情况的忽视和误读以及城市化在速度和道路选择上的偏差。基于这种认识，我们在解决失地农民问题时，应该沿着两个方向同时进行，即一方面放缓农村劳动力的释放速度，缩小释放的规模；另一方面增强城市的吸纳能力，逐渐缝合二者失衡产生的裂缝。
　　第一，在城市化进程中我们必须重视就业结构的变化对城市化速度的关键性影响，通过就业结构的转变来解决城市化进程中的失地农民问题。在城市化的进程中应大力发展能够大量吸纳失地农民的劳动密集型产业和第三产业，比如农产品深加工业、纺织服装、木材加工、家具制造、皮革羽毛制品、现代物流配送、连锁超市、家政服务等产业，其技术性要求相对较低，但却可以大量吸纳失地农民就业，从而通过增强城市（镇）的吸纳能力，为解决失地农民问题打下基础。
　　第二，调整城市化的道路，走综合协调发展之路。在城市化的发展道路上，各地应该因地制宜，具体情况具体分析。以吸纳尽可能多的失地农民为目标，走大、中城市和小城镇协调发展的多元城市化道路，即重点发展和完善大中城市，有序发展小城镇，全面提高城市质量和土地利用效率。
　　第三，适当放缓城市化的速度，使之与我国社会经济发展的实际情况相适应。在发展战略上，从单方面依靠“刘易斯路径”转向“刘易斯路径”和“托达罗路径”并重，切实减少失地农民的数量。
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　　(作者简介：戴中亮（1980-），男，汉族，重庆市人，西南政法大学管理学院讲师，研究方向为农村经济和组织经济学。)

作者：戴中亮 来源：《城市问题》2010年第1期