摘要：我国目前高校每年招生中，有相当的比例来自贫困家庭，国家为此提供了优惠的国家助学贷款，并通过商业银行发放。但几年来的实践证明，国家助学贷款政策的激励机制不对称，造成了风险集中在商业银行方面，使商业银行表现出强烈的惜贷倾向。本文在回顾了该政策的发展后，从交易成本角度出发，分析了信贷产生的原因。指出一般贷款业务中的双边治理机制不能转移到国家助学贷款业务中，因为现象政策下对借款学生没有要求担保的严格要求。本文提出了一种在发达国家已经施行多年的三边治理机制的解决思路，即将担保的职能分解，并由两个独立第三方机构分别承担。该建议结合我国目前金融市场的实际，有很强的现实意义和实际操作性。

我国的高等教育长期以来一直是由国家负担学生绝大部分的学费，但是自上个世纪末期以来，高等教育领域逐步开始了改革。一方面，放弃了学生毕业后服从统一分配的要求；另一方面，在学费上向学生自己负担转移，这样不但减轻了财政的压力，还增强了学校改进教学条件的能力和积极性。但反映在人民日常生活中，最直接的一个后果是高等院校的学费不同程度地增长了几倍，不但一般的家庭感觉到较重的压力和负担，而且对于社会很多低收入家庭而言，相当于几年的收入总和的学费开支更是无力承受。为了解决社会这方面的突出矛盾，国家配套地建立了一系列配套保障措施，“国家助学贷款”就是其中重要的一项内容。

高等教育的发展与收费的必要性

中国经济在改革开放后的迅猛发展，推动了对高素质、高技术人才的需求，投资高等教育的预期收益提高了。但是高等教育领域内一直含有大量的计划经济体制残留，直到90年代后期仍难以摆脱过去旧的体制的影响。同时，从这段时间内高等学校的数目和就学人数来看，也呈现增长缓慢和发展不平衡的问题。

高等院校在校人数在17年间增长了430%，超过同期中学在校人数70%的增幅，也远高于同期人口20%的增长率。但是高等教育的人口还远没有跟上中国经济发展的步伐，因为不但同期GDP的增长达11倍，而且这段时间内高等学校在校生人数的增长也不均衡。从数据来看，在校生人数只在85年、94年以及99年后有3次大的飞跃，其它时期实际都低于GDP的增长率，甚至有几年呈负增长。在表中还可以发现，这段时期高校学校的数目的只增长了70%，也就是说高等教育的发展主要通过现有学校扩大招生达到的，高等学校所担负的管理、教学任务比以前繁重了，同时相应的办公和教育经费的需求也提高，这也是高等院校资金近年来连续增加学费和贷款的一个重要原因。

表一：各级学校在校人数：1985-2002

旧的体制下，国家的财政资金不可能满足高等院校强烈的资金需求。这是因为，中央主导型的体制改革要求将更多的财政资金用于基础设施的建设和转轨改革的补偿，如国有企业改革产生的费用；其次，教育是个有机的体系，不但高等教育要求发展，初等教育也非常需要资金的投入，从表一可以看到，中学在校人数的增幅只有70%，低于高等院校300多个百分点。

所以，除了一方面加大了财政资金的投入以及通过商业银行直接贷款外，国家更需要将本来由自己承担的学生的培养费用改为由学生自己承担。以目前平均每个学生每年近5000元学费来看，一所1万人的高校一年的学费收入就达5亿元，很大的缓解了国家和地方对教育的投入压力。可是相应的却促进了家庭承担的教育费用的提高，据最新的统计，教育费用已经超过房屋费用，成为家庭的支出中占份额最大的一部分。教育费用支出的这种大幅增长，使有些家庭难以靠现有收入和以往积蓄全部负担，于是需要以学生未来收入为偿还来源，利用金融部门为学生提供个人信用贷款业务。

即使有了金融企业的支持，高昂的学费和积累的利息费用对很多困难的经济困难的家庭而言仍然是不小的压力。在这种情况下，教育改革的主导者－中央政府推出了“国家助学贷款”政策，其优惠的贷款措施为的确解决了很多贫困学子的求学压力，为社会储备了未来的人才。但是，几年的施行中围绕它暴露出来的矛盾和难题也是我们所不能忽视的，而且深入地考察这些问题，更会揭露出我国金融市场和市场经济的深层矛盾。

国家助学贷款的回顾

国家助学贷款相对于一般教育类个人消费贷款的基本特点是国家或地方财政对助学贷款的利息贴息50%。实际上正是经办该业务的商业银行直接提供了低息贷款。但几个阶段的实践证明，针对学生的贴息50%的低费用政策并非决定国家助学贷款工作开展的因素，该政策忽略了交易中另一方－商业银行的行为函数，导致了后来出现的问题。本文从商业银行发放国家助学贷款时违约风险的承担方式的变化，将国家助学贷款政策划分为三个阶段。

第一阶段，商业银行有权在发放国家助学贷款时向贷款的学生要求提供贷款担保。《中国人民银行助学贷款管理办法（2000年）》的第4条规定：国家助学贷款可采取无担保（信用）助学贷款和担保助学贷款方式。但在规定中，国家助学贷款属于商业贷款，纳入正常的贷款管理。所以，商业银行按习惯会在国家助学贷款的操作中明确要求学生担保，防止出现坏账的风险。也因此，对于明显无力提供足额的担保的特困学生，还特地设立了不需要担保的特困生贷款。但是，特困生贷款的违约赔偿责任由帮助特困生申请贷款的学校和学生贷款管理中心承担[1]，所以这种对商业银行和学校双方而言都是低收益和高风险的业务开展起来很艰难。而原有的国家助学贷款要求的担保贷款优先的规定又明显与学生的实际情况不符合，导致有条件申请到国家助学贷款的学生很少，国家助学贷款进入了第二个阶段。

第二阶段中，国家助学贷款的规定里明确规定了给学生提供的助学贷款一般不需要担保，属于信用贷款[2]。尽管实际操作中，发放贷款需要贷款介绍人和见证人，但他们不需要承担连带责任。另外，此时助学贷款仍按照商业贷款管理，但规定对产生的呆帐坏账可以上报核销，不予追究责任，银行的职员在其中的职务风险减轻了。学校在这一阶段中只负责学生申请审批，相对于特困学生贷款中承担的风险明显减小了。可是，缺少了担保保护的贷款以及学生毕业后的审贷工作的高成本等因素造成了的极高的坏账风险，这成了逐渐重视经营安全性的各家商业银行的考虑的重点，因为商业银行面临WTO后银行业竞争的压力，需要增加盈利和提高资本金比率，这是个硬性指标。而国家助学贷款当时反映的高成本、低收益和高风险的性质都是与这两个目标背道而驰。所以，虽然这一阶段学生承担的违约风险减轻，学校和教育部门的责任也相应低减轻了，可结果是商业银行发放国家助学贷款的总量和速度都严重滞后于教育部门的指标和学生的期望，商业银行的冷漠与收益群体的热情形成鲜明对比。

现实中，一方面每年教育部门编制了很多贷款计划，在银行惜贷情况面前只能完成小部分。另一方面在贷款学生毕业后，逾期的比例许多达到了30％，使得商业银行更加缩紧了贷款，连担负督促商业银行发放助学贷款任务的央行都在去年下文件要求对20％逾期率贷款的学校停止助学贷款。

这种情况的出现与过去国有银行接受行政命令向国有企业发放贷款惊人的相似，但是其中关键的几个参与者的差别，使得最终的结果与以前大相径庭。

金融支持政策下政策性贷款的治理机制与转变

经典的经济学理论中认为，信贷市场的均衡点是由市场的需求和供给曲线决定的。如果中央政府以信贷政策支持某一个行业，而选择了干预商业银行的利率的话，此时，这个信贷市场中的利率被限定在均衡利率之下，类似一般的最高限价的分析，市场的供给低于需求。这种供不应求的局面也成为“短边原则”。

但是，中国学者张杰在研究了中国国有银行的信贷行为后，认为在中国的体制下，虽然出于支持国有企业的目的，贷款利率低于均衡的市场利率，但是信贷市场中长期普遍遵循的“长边原则”，即金融机构会满足市场高于均衡状态的需求，在现实中最典型地表现为在央行规定的很低的固定贷款利率下，国有银行对国有企业部门的信贷支持，但是代价是国有银行承担呆帐和坏账的风险。现象的产生具体原因包括中央政府的政策倾斜、地方或主管部门官员的授意和施压、银行领导出于个人效用函数的决策等。虽然金融支持政策对保证了国民经济长期高速的发展[3]，但是逐步积累的风险依然给90年代中期开始的金融体制改革带来了巨大的困难。

国家助学贷款的设计起源于计划体制残留较多的教育部门，所以相关制度一开始的就仿照了原来针对国有企业的金融支持政策的模式。国家助学贷款的发放程序一般是：贷款计划和规模由教育部门制定（类似以前每年计委编制计划，然后企业拿着计划向国有银行贷款）；贷款的利率控制的很低，而且不能上浮（我国长期以来施行固定贷款利率制度，从国家产业政策的条文和各个利益集团寻租的能力看低利率明显是对国有企业的优惠）；对国有银行的激励主要依靠道德的说教和政府部门的行政命令，而不是利益激励；更主要的是贷款方案的设计没有仔细考虑国有银行所承担的风险[4]，对高风险业务产生的呆坏账的补偿方案没有合适的规定（金融支持政策下对国有银行承担的风险的补偿规定一直很模糊，造成了后来改制后商业银行巨大的呆帐坏账，而且至今仍在寻找一种合适的处理方式）。

这种模式下，随着商业银行的产权结构逐步优化和中央政府对金融风险的重视程度加强，将给原来的受益者以巨大的资金压力，例如90年代中期国有银行改制后，立刻造成了全国各商业银行普遍的“惜贷”局面。目前的商业银行的经营自主权相比十多年前已经大大提高，这反映在内部的风险控制科学化和外部的监控的专业化。因此国家助学贷款产生的风险理所当然在内部监管中会受到置疑和警告，并且作为外部监管者的银监局也由于承担者保证银行经营安全而制约了国家助学贷款的发放，特别是央行本身面临着一方面承担保证金融市场稳定又要完成国家下达的完成国家助学贷款指标的矛盾，这也就发生了央行在国家助学贷款发放迟缓时仍发出对违约20%以上的学校停止贷款的事件。

另外，相比直接牵扯国家经济利益的国有企业以及它的主管部门，教育部门的虽然很重要，但其掌握的资金和对当前经济的影响较小，所以在商业银行考虑时的重要性也较低，即教育部门的寻租能力较低。所以，虽然部分学校能利用改变办理业务银行的手段利用国有银行争夺资金和业务的竞争来获得发放助学贷款的便利，但一时的好转并没有使长期贷款发放工作有质的改变。

从交易成本的角度看金融支持政策中的银企信贷交易的治理结构，会发现政府在银企交易中作为第三方担当了国有企业担保人的角色。这种角色的产生是因为大部分通过政府行政干预发放的贷款要么有政府直接的接受违约风险的表示，要么政府会通过其他方式防止违约风险，例如政府作为所有者直接注资冲抵坏账，或是间接的扶持企业，维持银行贷款在帐面上的存在。所以，这种信贷交易采用的是一种类似于三方治理机制的形式，但是商业银行的承担的企业违约风险较大，因为政府在这里面的担保人身份只是由于当时的所有制原因产生的，具体内容都比较模糊，没有通过合同和法律的形式固定下来。

所以90年代以来，随着政府对国有企业政策的调整和金融体制改革，交易中各个主体的自主权和效用函数都发生了变化，表现在银企信贷交易中商业银行受到的控制减少，同时国有企业的自主权增加，自负盈亏的经营方式逐渐推广，而且民营企业的崛起也使政府逐渐放弃高成本的扶持国有企业的金融支持政策，从而政府扮演担保人的意愿也减退了，这时的银企信贷交易中原来的三边治理机制转变为双边治理机制，即政府不再是银企交易中直接维护交易顺利履行的一个参与者[5]。相应地，在目前的国家助学贷款政策下，国家助学贷在商业银行的业务中被列为商业贷款，且纳入考核，政府不承担由此产生的违约风险，因此政府不是作为担保人的身份出现等情况来看，所以国家助学贷款在前两阶段采用的是一种双边治理机制。

可以说前两个阶段国家助学贷款走的仿照金融支持政策下推行行政干预的是行不通的，因为在商业银行与学生的信贷交易中找不到可靠的担保（这一点在后面章节中会详细地分析）。任何可能的新政策都必须能是保证办理助学贷款的商业银行至少能从该业务中获得最低收益，同时将办理行承担的违约风险控制在平均水平之内。所以，对国家助学贷款进一步改革有必要考虑微观交易中各方的效用函数，转变目前的信贷交易中的治理机制。国家助学贷款的第三阶段正是这方面的一种尝试。

贷款的第三阶段：改进与问题

今年国家助学贷款出台了新的措施，主要有两点：1、针对每个学校主助学贷款的规模，银行与学校以各出50％的比例准备一笔风险补偿金，以弥补学生违约的风险；2、助学贷款发放行的选择由学校和银行自己谈判，改为通过数所学校一起打包的方式，向全国或各地商业银行招标。

虽然新的改革刚刚开始，就立即暴露出执行难的问题。比如：虽然新的政策中考虑了风险准备金，但是从国家希望的补偿率仅占贷款总额15%来看，远低于银行的预期，因为从目前普遍的30%左右的违约率来看，未来几年随着毕业学生人数的增加，违约率可能更高，但若要提高补偿率，那么意味着银行和学校都要付出更大的成本；另外，虽然通过采用打包招标的方式，可以在控制总体风险的情况下，使部分高风险的学校获得贷款，可以一方面以合同的形式将银行的发放贷款的责任明确下来，另一方面又能通过将风险不同的学校组合成资产池的形式推销保证高风险学校获得贷款，但依然是由于风险过高的原因，令投标中双方期望的条件相距太远，所以目前的投标案例中首先竞标成功的是盈利性较好的中国银行，而且还是在经济发达的上海市，另外，同时竞标的其他两个项目都没有成功。

这里的问题依然是缺少可靠和充分的担保。因为虽然新政策规定了学校负责承担部分风险准备金，成为了第三方的担保人，使商业银行能避免一些违约造成的损失，但正如上面分析过的，学校自身的特点使它不适合担任这一角色。

为了具体分析该政策以及为进一步改革提出意见，有必要分析担保在商业银行的贷款业务中的作用。从交易成本的角度看，担保实现了两种功能：首先是保证了银行能获得最低限度的赔偿；其次是迫使借款人承担在违约后承担丧失部分财产的风险，从而成为激励借款人有效使用贷款。它的作用在一个没有担保的案例中将更突出的反映出来，假设信贷活动发生在一个信息不对称的市场，银行可以监控贷款人的资金运行和资金运用，并有权随时通过合同条款依靠法院冻结借款人的贷款资金或形成的资产，但是借款人没有自有资产，意味着不能提供任何担保品。贷款者运用资金进行投资。于是，资金一旦借出，将面临由担保引起的风险：1、一旦违约行为发生，与具有很高专用性的其他资产类似，投资难以通过变卖的形式收回贷款的本金和利息，银行的损失难以避免；2、贷款前商业银行虽然在签约上有优势，可是在贷款后的阶段却转换为对借款人的依赖，因为，在信息不对称的条件下，银行对违约行为的监督和执行是有成本的，所以难以有效避免在投资贬值前遏制，并且损失一旦发生，银行可能除了清算外，更多地采取重新拟定贷款合同的方式，对借款人进行一定的让步。

在商业银行业务一般信用贷款的业务中，往往对客户的信誉和质量有极其严格的要求，而且对资金的运用方向和时间也进行控制。另外，换个角度，在民间的高利贷借贷中，由于借款人的担保品往往不足以弥补本利，所以担保品可能是个人的身体甚至是生命，这足以促使和激励借款人履行完合同。这在法制社会中当然是被禁止的，但也可以看到担保品的作用,它保证了投资在事前预期的利润能在事后低风险的实现。

回到对助学贷款的分析，可以看到现有制度下的担保机制的安排非常软弱。所以在教委的几次招标中，商业银行都提出更高的补偿金，反应了希望学校提供更多担保金的亿元，但由于国家的干预和学校自身资金的硬约束，导致最终提供的担保很少，甚至难以有效降低违约损失。所以在上海的案例中投标的银行不多，而且竞标成功的也只有一个项目。

另外，新政策下的担保机制没有将激励作用落实到借款人身上，虽然提供了第三方担保人，但效果有限。因为学生的违约行为是发生在毕业之后，学校难以监督，而且此时的学校也没有有效的惩罚学生违约的措施。学校执行成本的高昂将纵容违约的发生，不利于商业银行控制风险。

更重要的是，在助学贷款中，学校不具备作为担保者的条件。学校是公益机构，学校的担保资金（风险补偿金）来自未来的学费收入作为来源，助学贷款本身的高风险会削弱学校未来的收入，这比开支最终又转移到学生头上。另外，学校在承担了风险，就需要建立对风险进行控制的机构，如上所知，由于风险大部分产生于学生毕业以后，交易费用很高，这种防范体系如果每个学校都建立的话，不符合专业化和规模经济的原则。

所以，这种制度的建立的后果可能并不能遏制学生的违约动机，反而由于依旧缺乏担保而违约如果。而唯一的改变就是商业银行找到了一个共同承担风险的难兄难弟。

国家担保公司与社会信用公司

目前需要的制度是即能减轻由于助学贷款发放后学生一方违约风险过高导致的交易难以签订的问题。具体而言，使贷款的学生承担因为违约造成的损失或对其违约实施惩罚，另外对于激励资金的供给者－银行应提供低风险且高比例的担保。

由于我国在实践的时间短，缺乏现成的成功案例，所以，有必要借鉴西方国家的经验。这里我考察的是美国的“联邦家庭教育贷款计划”（Federal Family Education Loan Program），它在美国高校对学生的各项资助中占大约57%的比例，它包括：Subsidized Stafford Loan、 Unsubsidized Stafford Loan、Parent Loan for Undergraduate Students (PLUS) 和Loan Consolidation Loan。其中，Subsidized Stafford Loan是与我国现在的国家助学贷款类似，享受利率减免的待遇。该计划的运行中同样承受着由于各方面原因导致的学生违约的风险，有时高到20%，即使这样，计划的实施已经有几十年的历史了。能有效推动这一计划的一个关键是那些由州立法成立的私人的非盈利的半官方担保公司，如Texas Guaranteed Student Loan Corporation和New Mexico Educational Assistance Foundation。它们的资金来源有财政注资（federal fund）、债券和提供担保的收费。这种机构类似地方的政策性银行，从事高风险的私人机构鲜有涉及的业务，因为担保的收费很低，往往还有优惠的减免收费的活动。这些担保公司的成立保证了在担保资产金额不足的情况下，商业银行安全经营的目标。

联邦家庭教育贷款计划在美国能顺利开展还得益于美国社会信用体系的发达。经过市场竞争的淘汰，美国已经发展出三家主要的信用公司。它们与各种金融机构和企业单位联系，搜集和交流涉及交易的信用信息，为交易的事前决策提供参考。这种制度从交易成本经济学来看，发挥这另一个功能，那就是遏制违约者未来的交易。因为，交易的一方肯定会对有违约前科的一方提出更高的苛刻的要求，或是干脆拒绝进行交易，在一个现代化且分工充分的国家里，将极大影响违约者的效用函数。所以信用制度提供了事后违约惩罚的有效机制。

这样，通过担保公司减轻了违约对商业银行资产质量的影响，而且借助信用公司对违约放进行惩罚，两种制度一起配合完成了由交易一方提供担保的所履行的职能，从而保证了这项金融交易的开展。

中国国家助学贷款的未来

国家助学贷款对于贫困学生、乃至整个国家未来经济的重要性都是不言而喻的，因此进一步的改革迫在眉睫，以缓解目前政策下商业银行在社会道义与自身经营安全性方面两难的处境。

笔者根据前文的分析，从担保对交易履行的作用的角度，认为下一步国家助学贷款制度的改革需要考虑两方面的问题。首先，建立国有第三方担保机构。联系发达国家的经验和我国金融市场不发达的实际情况，我国有必要依靠中央政府管理下的政策性银行，因为政策性银行比商业性机构拥有更大的信用，能有效担负与国家助学贷款配套的相关担保。而且，目前地方政府设立的担保机构仍处在尝试和发展阶段，不能承受助学贷款这种高风险、低收益、管理难度大的项目。至于是否成立专门的政策性银行还是在原有三大政策性银行中进行部门分工，则取决于是否现有三家政策性银行的网点和服务能力是否有利于未来国家助学贷款担保工作的开展和事后风险的控制。

其次，以助学贷款为契机，加快我国信用登记机构的发展速度。目前虽然我国已经建立了多种信用登记机构，包括商业银行内部的网络、独立商业的信用登记机构和国家的信用登记机构，但它们发展仍出于起步阶段，反映为较小的消费者数据库与巨大的需求之间的矛盾。但是，应该注意到两者的发展是能很好地相辅相成的。因为，一方面国家助学贷款需要信用登记机构的加入，对贷款学生进行约束，例如商业银行在住房抵押贷款发放中已经成功追回多笔过期的助学贷款。另一方面，高校学生作为未来消费者群中重要的一员，与其相关的信用信息具有较高的未来价值，并且在助学贷款开展中逐步建立了相关信息生产机构，例如，学校将建立相应的机构搜集和管理学生的信用信息；商业银行和相应的担保机构更是拥有专门的技术生产相关的信用信息。专业信用机构通过搜集这些分散的信息，形成一定的规模，并提供给使用者，形成盈利。这种双赢的局面将很有希望在未来出现。

在可以期待的将来，随着助学贷款改革的进行，完善的制度将为学子提供充足的资金，使高等教育将能更公平地普及到各个阶层。

本文从国家高等教育收费改革开始分析，重点考察了国家助学贷款三个阶段出现的问题，并通过交易成本理论从合同履行的角度分析了这一过程出现问题的原因，并评价了最近的改革，得出结论认为：在目前我国制度下，由于缺少相关的机构配合，国家助学贷款的风险分担体系的缺陷阻碍了合同的履行，从而使商业银行在开展这项业务时踌躇不前。解决的方法是将一般贷款业务中由借款主体提供担保这一功能分解为两项功能，并由不同的第三方机构执行，即该项交易从双边治理机制转变为三方治理机制。虽然难以具体预计这些改革提议的效果，但这种改革将能改变目前商业银行在国家助学贷款业务上严重惜贷的状况，从而为更多的人提供获接受高等教育的机会。