投资领域问题通常不是孤立的。投资领域的诸多问题和现象，往往是宏观经济结构性矛盾、体制机制深层矛盾在投资领域的反映。例如：投资规模注定受到非均衡高储蓄的制约；自发投资增速变动注定受偏低的资源要素成本信号的激励；投资结构注定受内外失衡结构影响；地方政府投资决策往往不受市场规律支配、甚至不受中央政府调控政策左右等等。我们必须深化对开放条件下宏观经济运行规律的认识，系统性地兼顾各种宏观变量、制度变量的关系。一方面投资总量调控要服从并服务于国民经济趋向内外基本均衡的趋势；另一方面，要通过结构调整和体制改革化解深层次矛盾，尽量避免投资调控陷入“调控的左手”与“制造麻烦的右手”互搏的状态。    一、通过体制改革和政策调整恢复合意的消费－储蓄均衡水平，实现国民经济协调增长
党的十七大报告提出，加快转变经济发展方式是关系国民经济全局的紧迫而重大的战略任务，要求坚持扩大国内需求特别是消费需求，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。我们认为，协调拉动的标志应包括以下几个相互补充和相互制约的要点：保持国民经济持续、平稳、快速发展，使总产出稳定在潜在增长路径附近；物价稳定和经济资源的充分就业；经常账户基本平衡，努力使国内投资等于储蓄，内部吸收与GDP基本相等。
    当前消费——储蓄关系失衡、储蓄率过高是导致国民经济增长结构失衡的最直接的原因。最终实现协调拉动的基础，在于形成一个“能够产生合意均衡储蓄水平，并能够自动修复偏差”的市场制度环境。解决消费——储蓄失衡的根本着力点，在于通过深化改革，加强社会主义市场经济制度建设与完善，努力形成能够产生恰当激励的市场制度环境。这将是一个较长的过程，不会一蹴而就；但必须只争朝夕，必须深化改革和加快政策调整。
    （一）坚持市场化改革方向，进一步减少政府对资源配置和价格形成的干预
    坚持市场化改革方向，进一步减少政府对资源配置和价格形成的干预，逐步建立以市场定价为主的资源价格形成机制，防止旧体制复归；理顺资源产品价格关系，使其能够真实反映资源产品的价值和市场的供求状况；建立资源性产品税收制度，利用税收等经济杠杆，收回环境成本完善资源的产权制度，一级市场上，将资源有偿使用制度落到实处；二级市场上，建立完善的产权交易制度，实现产权按照市场规则交易流转；加快资源垄断行业的体制改革，打破市场垄断，逐步减少行业禁入的限制，对社会资本逐步开放。
    （二）完善社会保障制度，提高消费对经济增长拉动作用
    加快社会保障制度的改革和完善进程，将会稳定社会居民收入预期，减少分散的“预防性储蓄”；社会保障资金的准时、足额给付，会促进当期居民消费。当前要加快社会保障制度规范化、统一化进程，逐步将目前游离于城镇现行社会保障之外的职工、城市个体工商户和个体经营者等逐步纳入现行社会保障体系；尽快建立和完善农村社会保障制度；加快社会保障立法进程，提高社会居民对现行社会保障制度的信任度、参与的积极性和强制性。
    （三）调整国家、企业和个人的收入分配关系
    坚持在国民收入初次分配领域以效率为中心，在再分配领域强调公平为核心的原则，调整政府与企业、政府与个人的收入分配关系。在政府和企业收入分配关系方面，政府应大幅度降低企业税费，为企业持续发展提供宽松环境。同时，要尽快建立国有企业向政府支付红利和政府红利收入主要用于社会保障体系建设的制度规定。在调整国家和个人收入分配关系方面，应对个人所得税的征收政策进行调整，逐步建立和完善各类扣除制度，降低中等收入人群的个人所得税税负水平。加快政府转型，加大社保和教育等支出，降低个人在教育、医疗、社会保障、社会福利方面分担比例。创造条件让更多群众拥有财产性收入，严格贯彻《物权法》，确保群众的财产权利和财富增值权不受侵犯；进一步完善财产性收入税收制度，减轻普通群众持有财产的税收负担；推进农村土地制度创新，在坚持农村基本经营制度前提下，健全土地承包经营权流转市场；积极探索以土地使用权入股取得分红、收取租金收入等流转形式；制定农村集体土地使用权和私人住宅所有权抵押的办法。
    （四）通过资本市场的发展促进消费增长
    发展金融资本市场将会通过两个路径促进消费：一是增加居民获取资产财富的可能，继续积极发展资本市场，营造一个更加公开、公平、公正的投资市场环境，保护中小投资者利益，从而通过财富的积累产生消费中的“财富效应”；二是通过消费信贷市场的发展，包括个人信用制度的建立，促进当期消费的增长。目前我国的资本市场和消费信贷市场的发展还远非成熟，妨碍着我国消费水平的提高。
    （五）继续完善汇率形成机制
    继续按照主动性、可控性和渐进性原则完善人民币汇率形成机制，进一步发挥市场供求在人民币汇率形成中的基础性作用，增强人民币汇率弹性，逐步实现资本项下可兑换，逐步使汇率水平在市场基础上确定。
    二、与时俱进地改进“十二五”时期投资调控方式
    （一）宏观投资总量政策要面对的现实：高储蓄必然带来高投资
    由于我国有崇尚节俭的历史文化传统，一些现存的不合理的激励储蓄的制度和政策改革也还需要一个过程，因而国民高储蓄倾向在短期内不会发生很快的改变。如果将实现经常项目基本平衡确认为“十二五”时期的战略目标，高额储蓄不可能通过增加存货投资和净出口得以吸收和消化，唯一的出路是用于固定资本投资。较高储蓄必然带来较高投资，“十二五”时期的宏观投资总量政策必须、也只能以此为出发点。
    从对策选择角度讲，在储蓄大于投资的背景下，简单压缩投资是不可取的。它除了并不能为消费增长提供空间之外，只会产生两种可预见的后果：其一，如果处于外部需求强劲的条件下，强行压缩投资将扩大储蓄——投资缺口，增加出口扩张的压力，进一步加剧内外部失衡；其二，如果处于外部需求萎缩的情况下，强行压缩投资，将导致非意愿存货增加，进而导致总产出水平下降。在这种情况下，固然可以通过产出下降来实现“暂时的消费率上升”，但是随之而来的，在国民消费倾向不变的约束下，消费规模将随着下降了的产出水平进一步下降。因此，通过降低产出来实现“提升消费率”的选择，无异于削足适履，于国民福利毫无实际益处。
    （二）关于投资总量调控方式的建议：“管住货币，放开投资”
    从近几年投资总量调控实践看，我们觉得应该探索新的政策思路，建立更加有效的调控机制，就是“管住货币，放开投资”。
    所谓“管住货币、放开投资”，是指在总量调控方面，决策部门一方面应将注意力集中在保持价格水平稳定上。根据通货膨胀的变动态势调整利率和存款准备金水平，通过公开市场业务吞吐货币，以有效控制通胀水平；另一方面对投资总量可以放开，即不再企图控制投资率、投资规模和投资增长速度，不再将其作为调控目标。换句话说，只要通货膨胀态势控制在既定范围之内，即使投资增长很快，投资率很高，货币政策也可以保持不变。反之，一旦什么时候出现了通货膨胀，即使当时投资率不高，投资增长速度大大下降，货币政策也要从紧。显然，在这样的总量调控模式下，可以把更多的注意力放到投资结构的优化方面。
    在我国当前条件下，实行“管住货币、放开投资”，人们可能会担心出现投资膨胀。人们常引用弗里德曼的话说“通胀是一种货币现象”，意思是只要管住了货币，就能控制住通胀。实际上，投资总量在某种意义上也是一种“货币现象”。只要管住了货币，投资又能膨胀到哪去呢？如果确实管住了货币，物价水平保持稳定，投资水平还是比人们愿意接受的水平高，那实际上是经济发展的内在正常要求。
    按照建立社会主义市场经济体制和转换政府职能要求，将投资结构调控重点放到政府投资和国有投资结构调整上。
    （三）关于投资结构调整政策的建议：“管住外部性、放开比例”
    虽然关于“优化投资结构”的提法获得了政界学界的“高度共识”，但如同“适度投资规模”的概念一样，人们也不知道“优化结构”的数量界限。人们常说这个行业投资过热，那个行业产能过剩，似乎都有道理，但到底调到什么比例合适，还是没有明确答案。不知道希望达到的具体目标在哪里，但还得去调控，这也是一个比较大的困惑和挑战。
    对于这一困难，我们认为仍可按新的总量调控思路去考虑，即不要去苦苦追寻只有市场知道的优化比例，转而把重点放在外部性控制上，即“管住外部性、放开比例”。外部性有正有负，政府责任在于激励正的外部性和控制负的外部性。所谓“管住外部性、放开比例”包含两个层面的意思。
第一层次是强化可持续发展投资，处理好可持续发展投资与竞争性产业部门投资的关系。可持续发展投资是指为实施科学发展观所进行的各项投资，包括对科研、教育、卫生、生态环境保护、资源节约、劳动安全等具有正外部性的投资。我们在这里之所以将强化可持续发展投资放在第一层次，是因为长期以来，受传统生产方式影响，我们的投资大都向传统的物质生产部门倾斜，可持续发展投资远远不能满足转变经济发展方式的需要。同时由于可持续发展投资往往缺乏市场激励机制，因而必须由政府扮演一个主导性的角色予以推动，确保这些领域正外部性的实现。
    第二个层次是控制负的外部性，放开竞争性产业部门间的比例控制。这一层次的管住外部性是指从我国经济运行和管理的实际出发，政府对竞争性产业投资结构调整的重点，不应是各行业间及各行业内部的比例关系，而应是严格控制各类投资项目所产生的负外部性，包括环境污染、资源过度消耗或不合理利用、劳动者的安全和健康受到威胁等。在此基础上，对竞争性领域各行业的投资规模、增长速度及相互间比例则可以放开，交由市场机制去决定资源在各行业间的配置。即使竞争性领域的某个或某些行业投资增长比较快，以至人们感觉要形成“过剩生产能力”，或者某些行业发展速度较慢，不尽如人意，政府也不宜直接采取针对性措施加以调控。从长远看，依靠市场机制配置资源更有把握获得更高的效率，这也正是我们选择市场经济道路的原因。对于“产业政策”功效，我们认为应取慎重态度。对产业政策的作用范围和程度要有一个恰当的估计，市场经济原则是一个底线。因为如果宏观管理部门总是能够在整体上正确地把握竞争性行业发展的合理比例，并能够通过产业政策实现，那我们何必辛辛苦苦地从计划经济向市场经济转型呢。
    （四）这种调控方式的几个优点
    上述针对投资总量的“管住货币、放开总量”和针对投资结构提出的“管住外部性、放开比例”的调控思路，其实说到底还是一句老话，即“该管的要管住，该放开的要放开”。与传统的投资调控方式相比，这种新的调控方式有几个优点：从政府角度看，新调控方式调控目标明确、调控措施可量化、又有较强法律支撑和可操作性，最重要的是可以真正充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，使政府能集中精力真正抓好涉及到全社会公共利益的外部性问题，体现了科学发展观和建立和谐社会的要求。另外，因调控目标明确，政府也就不必再为整体的或局部（地区或行业）投资率或投资增长率到底应是多少而苦恼了。
    从投资者的角度来看，新方式政策界限明确，透明度高，可预期性强，环保和资源及规划等方面的政策稳定性强（不会说变就变），因此政策风险低，有利于发挥企业家的创造精神。
    从社会角度看，这样一种新的调控方式有利于把加强投资宏观总量调控和结构调整与环境、生态、劳动权益保护等问题紧密结合起来，通过投资调控促进外部性问题的解决，可谓一举多得。
    三、“十二五”时期政府投资要着力加强以改善民生为重点的社会建设
坚持转变政府职能，把改善民生摆在更加突出的位置。增加投入促进各类教育均衡发展，特别是中西部地区农村校舍改造；加强公共医疗卫生服务设施建设，继续改造建设县级、乡镇卫生服务设施；增加文化、体育事业、旅游业等方面的投入，加强基层公共文化设施和体育设施建设，着力改善重点旅游景区的基础设施等。
    四、“十二五”时期应重点转向激发民间资本的增长，切实保护民间资本权益
投资与消费的刺激措施在2010-2011年将会出现效应衰减，尤以投资增速回落最为明显，因此依然需要坚持扩张性的经济政策措施，但应将政策激励重点更多地转向激发民间经济自发投资增长方面。抓紧出台并落实鼓励和促进民间投资健康发展的政策措施，通过加大结构性减税力度，减轻企业（特别是民营企业和中小企业）负担和切实减轻居民（特别是工薪阶层）税收负担，增强企业投资和居民消费的动力。国有资本要适当收缩经营领域，为民营资本让出运作空间，降低准入门槛，扩大民间资本可进入的领域，同时加大财政资金在生态恢复、环境保护、教育、卫生、社会保障以及促进区域均衡的投入力度。在所有发展中国家都存在大量“非正规部门”经济活动（我国实际上也不例外），适当放宽限制会使城市及非城市人口就业状况获得很大改善。
    五、城市建设投资的两个“转向”
我们认为，今后城市建设投资应有两个“转向”，一是投资配置重心应该下移，重点转向中小城市、县城、小城镇。在城市群建设中也应重点带动核心城市周边及外围城市的建设；二是城市建设投资配置方向的“转向”，严格限制政府楼堂馆所、广场之类的奢侈项目，切实转向城市功能性建设，包括道路、电、热、水、气供应、水质安全、污染治理等城市功能性建设方面，切实扩大城市吸纳能力，促进农村劳动者在城镇实现非农就业以及农村人口（包括劳动者家属）在城镇定居。切实加强城市聚集区污染治理设施建设，改变流经城市区域的河流水质不能再饮用的状态。
    六、关于房地产市场调控
在经历本轮全球性金融危机和全球性衰退后，过去多年强劲的外部需求环境不再，我国制造业将在一段时期内在总量上面对产能过剩的局面。伴随城市化进程的加速，房地产市场需求的增长将在未来10-15年构成国民经济为数不多的、切实的增长引擎，需要我们认真研究其市场规律，并精心呵护好这一市场，维护好发展环境，使其健康成长。
    我国房地产市场的问题不在于其未来的成长性，核心矛盾在于商品房价格。目前商品房价格的上扬包含了正常的和非正常的成份。一方面房地产价格内生地需要与国民经济并进增长（这是短缺要素报酬变动的规律性要求）；另一方面目前土地供给紧缩的确造成短缺，住房市场供求紧张，导致投资、投机现象日益普遍。这里，短缺与投机之间最根本的因果关系不应被颠倒。
    在市场配置土地资源的情况下，城乡土地的转换是由分散的土地所有者，根据可能的不同土地利用方式的收益来决定的，所形成的城乡土地租金曲线是一条从城市中心向农村递减的、连续的曲线5（见下图中粗虚线）。我国情况不同在于，国家（政府）垄断了土地“农转非”的收购，也垄断了城市土地市场上的供给。政府根据其对资源使用合理性、粮食安全的判断决定收购的数量及供给数量。但是政府并不能替代市场恰如其分地做出这个数量决策。

    根据目前我国城乡土地租金水平的差距（见下图），可以做出如下判断：
    （一）城市房地产开发用地的供给数量远远不能满足需求，（终端）房产市场的供求缺口导致房价高企，并引致城市房地产开发土地拍卖价格（R1）明显高出正常的供求均衡条件下的租金水平（R0）。
    （二）由于农村土地所有者并不拥有土地完整的所有权，“越权交易”的土地不受法律保障，不能实现土地变换使用方式获得的增值收益，从而导致土地应有的价值不能得到实现，“小产权房”的市场价格明显低于“大产权房”，以致农村土地价格（R2）低于正常的租金水平（R0）。
    由此，可进一步合乎逻辑地推论：
    （三）由于城市房地产开发土地市场处于供不应求的“饥饿”状态，且人们不能指望通过市场自动恢复均衡，城市土地的“囤积”现象以及房地产市场“投机”现象注定屡禁不止，房产“提前购置”“投资”等现象注定日益普遍。政府把政策举措集中在“规范市场纪律”、限制“投资”“投机”，很难产生效果。
    （四）在农村擅自“越权”变更使用方式、撂荒现象日益普遍存在的情况下，我国农业依然连年获得丰收，一方面表明农业用地数量目前并不对粮食增长构成约束，另一方面表明土地资源在农业与非农产业之间存在错配。
    （五）城市土地价格扭曲高企，既妨碍房地产市场的健康发展，又令城市居民难以改善居住条件，导致“民怨沸腾”；更重要的是农民的土地所有权未能获得充分保障，不能实现土地的“资本化收益”，不能公平地分享国民经济、城市经济发展带来的土地增值收益，妨碍他们携带资本收益进入非农产业、进入城市，扩大了城乡差距。
    我们认为，土地资源在各种使用方式（用途）之间的配置，很难完全由计划方式合理配置。总体上判断，目前我国对住宅用途的土地供给偏紧，由于“土地闸门”调控的随意性，带来市场主体对未来土地市场供给量、土地可得性的不可预见性，导致并加剧价格的上涨以及投机、囤积现象的出现（注定过剩的东西永远无人投机）。坦白地说，“土地闸门”作为实现调控者意图的工具有效性，并不能证明资源配置的合理性和科学性。
    我们建议调整土地供给方式，允许农村建设用地的集体所有者（乡政府）在一定政策约束下，通过试点，逐步作为土地供给方进入土地市场，同时让“小产权房”合法化。相信城市商品房价格会伴随土地供给的增加以及市场预期的平稳而趋向合理，农村土地价格会伴随完整的土地所有权的实现而上升。城市土地租金曲线与农村土地租金曲线实现平稳对接，不仅意味着土地市场供求均衡的恢复和土地资源更合理的配置，还意味着农民获得了本应取得的土地资本化收益，有助于城乡关系走向和谐。此外，中国城市化进程也将因此大大加快。

作者：国家发改委投资研究所课题组 来源：《中国投资》2010年第3期