中国金融改革临的问题和困难

转载自“中国经济时报”新视点专栏

一、对中国当前的经济形势的基本判断
1、 经济实现了稳定的高速增长，但是经济总量的供需形势发生逆转，
并且出现
通货紧缩。

在1997年发生的金融危机之后，中国仍然保持了经济以较高速度
增长，社会
稳定，从而98年得以安然渡过特大洪水对经济造成的冲击。但是，经济运行
的模式也正在发生一些明显而深刻的变化，由过去供不应求的短缺经济转入
供给相对过剩的局面，居民消费疲软、企业投资下降、银行惜贷，虽然政府
着力扩大财政支出，货币当局屡次降低利率，但是对经济的刺激作用有限，
经济仍然增长乏力。宏观经济形势的变化，意味着中国过去以市场扩张为
主的经济增长方式已经走到了尽头。以持续的价格走低为标志的经济低迷，
要求产业进行新的一轮结构调整和升级。另一方面，居民储蓄持续迅速增加，
同时经常帐户和资本帐户双双持续保持盈余，外汇储备不断增加，说明中国并
不存在其它发展中国家面临的资金短缺问题。为什么一段时间以来，宏观经
济经济的结构调整不能够得到微观层面的积极相应和支持？我们认为，问题
在于宏观经济调控层面和微观经济行为层面之间的金融中介改革的滞后和信
用缺失，造成上下之间无法沟通，一方面宏观调控的意图和影响由于传导机
制不畅难以下达，另一方面微观经济个体对宏观经济的走向和前景缺乏信心。
金融中介的瓶颈作用首先表现在它们不能够对产业进行选优汰劣，优化投资，
实现规模扩张；其次由于金融中介信贷门槛的提高，导致了货币政策的传导
机制失灵，储蓄和投资之间的缺口仍然在不断的扩大。

2、国有企业经营状况迟迟不能走出困境。
国有企业的经营状况自1993年以来一直呈下降的趋势，而且历经数年改
革仍然 难见改观。




回顾国有企业的状况出现困境的过程，有两个重要的直接原因：
其一是九十年
代初的"拨改贷"，这一做法，使国家的财政包袱转移到了国有银行和国有
企业；其次，是地方政府的保护和竞争，使企业的生死存亡不取决于在行
业内竞争的效率，而是取决于有无地方政府的保护，全国各地区曾经一度
引进200多条彩电生产线，建立了200多家空调厂，80多家微波炉厂，供给
超过市场的需求，使设备空置率远高于发达工业国家。在这两个原因的后
面，主要的矛盾环节就是金融改革，尤其是银行业改革的步伐没有跟上国
有企业改革。银行没有经营的独立性，几乎成为政府部门的"出纳"机构，
并且由于银行金融体系的垄断，没有激励去按照产业分工的原则专业化经
营和良性竞争，不能根据产业周期和产业政策对投资进行评估。

目前国有企业迟迟未能走出经营困境，除了通常所认为的产权体制
改革的问题
之外，还遇到了来自三个方面的阻力：其一是由于银行业的垄断经营，不仅
造成服务效率低下，而且造成了大量的现金交易和信用瓦解，使政府的财政
收入一直很低，没有资金来解决国有企业的社会负担，进行国有企业改革；
其二是因为地方政府不能通过债券融资来进行基础设施建设，总是通过基建
欠帐、预留缺口的方式经营，从基建企业开始直接导致了国有企业的债务链
（三角债）；其三是在激励机制、管理和技术更新的竞争上，相当一部分国
有企业逐渐落后于非国有企业，对这一部分国有企业由于金融市场的不发达，
没有将其淘汰，转而成为更大的包袱。

3、目前的金融改革的还没有调整到走向开放市场，加强竞争的方向上来，
而是强调防止舞弊，限制竞争，结果导致风险集中于国有金融部门，金融市
场阻塞，金融风险继续扩大。

98年以后，先后出台了一系列的重大改革措施：建立跨区的人民银
行管理体

制，改进了金融机构党组织的领导体制，银行业、、保险业、证券业分业经
营、分业管理，取消了对国有商业银行的贷款规模额度限制，下调金融机构
存款准备金率，中央财政发行2700亿特别国债补充国有独资银行的资本金，
进行贷款质量五级分类制度试点，推进国有独资银行省分行与省会城市分行
的合并。这些改革措施的目的主要是为了降低金融风险，它们强化了中央银
控制度（对于金融机构和企业内的直接责任者，至于法定追溯力范围范围内）
。这些防范金融风险的措施，很大程度上是作为对亚洲金融风险的应对，
实际上偏离了在亚洲金融危机之前金融改革的取向：开放竞争。开放竞争，
是二十年来各个产业改革（农业改革、工业改革和第三产业改革）
成功的基本经验。银行业的开放竞争，有三个关键步骤：银行的商业化竞争、
利率市场化、国外银行的服务竞争。目前的金融改革，虽然从表面上防止了
金融危机的进入，取得了一时的稳定的效果，但实际上扭转了金融改革的方向，
行政性管理将风险集中于国有银行，对欠债不还者不做追究和实行破产，反
而对贷款者追究个人责任，从而导致银行有款不敢贷，金融风险在国有部门
集中和扩大，并且加速了国有企业困境的恶化。


金融改革目前面临的一个主要难题就是商业银行的不良资产处理。
商业银行的
不良资产的总量的认定实际上取决于对不良资产的定价和处置方式。目前主
要是由财政出资冲销呆账，或者由国家出面成立不良资产管理公司（信达公司），其结果将导致国有商业银行的行为动机更加倾向于将自己的不良资产的严重情况夸大，摆脱包袱，并且造成银行没有激励去改善经营情况。假如将不良资产都集中起来处理，接下来一个问题是，如何给不良资
产定价？在现行的缺乏竞争的金融市场上，金融资产的定价机制是以国家垄断定价为主。定价过高，将不会吸引投资者；定价过低，将造成国有资产的流失。对于那些潜在的投资者而言，由于没有市场形成价格，提供比较，他们会更加怀疑不良资产中所可能蕴含的价值。其结果是，一方面
没有没有投资者愿意进入市场；另一方面公开的不良资产在政府手上越积越多，进一步给国有金融机构的信用带来负面影响。没有竞争，没有通过市场比较，也就无法对资产进行合理的定价。所以从不良资产的处置角度而言，金融改革的方向在于"造市"，形成一个开放竞争的市场环境，不
同的交易者从不同侧面看到所谓不良资产的独特价值，这样才能够形成资产交易，才能分散集聚于政府手中的金融风险。

目前金融改革中的的另一个倾向是，国家通过行政手段控制新的
不良资产形
成，对新增贷款实行严格的责任制控制。在1999年初实施的"金融违法行为
处罚办法"中建立了银行离任工作人员的责任追究制度。这样作从表面上看防
止了不良资产的进一步形成，但实际上由于存贷款业务的风险不对称产生了
新的问题。因为对于以存贷款为主业的商业银行而言，吸收存款是要付利息的，
而现在银行经营者不敢轻易放贷，唯一的出路就是靠债务滚动（用新存款来还
旧存款）来维持正常经营。这种做法不仅导致银行截留资金，金融服务效率低
下，而且使银行长期处于高财务杠杆率的经营状态，相当于从另一个方面积累
了大量不良资产。回顾过去数十年银行不良资产的形成，由正常的信贷风险所

导致的只占很小部分，试图用行政办法对信贷施压，其结果是得不偿失的。目
前有一些流行的错误观念，尤其是金融风险的概念，现在的概念混淆了金融舞
弊和金融风险。可以努力去消灭金融舞弊，而金融风险却是不能够消除的，只
能是管理金融风险和分散金融风险。银行要想获得收益，就要承担相应的风险
，由于风险和收益之间存在替代性，只有通过市场竞争使银行规范自身的行为，
建立风险管理的机制，在风险和收益之间求得平衡。但是现在金融改革的方向
不仅让金融风险集中到了国有商业银行和国家财政部门，而且没有向国有银行
提供足够的激励去管理风险。

二、金融改革面临的问题和困难

从对宏观经济形势的基本判断我们可以看到，要解开启动经济的结，
根本措施
之一就是进行有力的金融改革。对于金融改革所面临的问题和困难，决策层、
学术界和公众都从各个不同侧面提出了不同的看法和政策建议，但是我们认为，
所有问题其实可以用同一个机制来解释，就是竞争不足与信用紧缩之间的恶性
循环。

1、竞争不足
中国的金融市场主要由存贷款市场、证券市场、保险市场、货币市场、
票据市场和外汇市场组成。除了存贷款市场外，其他金融市场规模都较小。而
且由于利率没有市场化，彼此相互分隔。近年来为了防范金融危机，一些小的
民间融资市场（如淄博）相继被关闭，民间资金更加集中到了存贷款市场。

金融资产和金融业务集中于存贷款市场，而且主要集中于四大国有商
业银行，
他们的金融资产占到全部金融资产的大约70％，并且占有60％以上的存贷款市
场份额。所谓金融业的垄断，其实就是国有银行的垄断。

表一 金融资产和市场份额的分布
国有商业银行 农村信用社 城市信用社 其它商业银行 其它金融机构
银行数量（个） 4 2459 3730 14 110
资产分布
( %) 70.1 9.8 4.9 7.6 7.6
存款市场份额
(%) 64 13.4 6.8 8 7.4
贷款市场份额
(%) 61.3 10.5 28.2
数据来源：银行数量和资产份额为1997年统计数据，来自"中国金融年鉴1998"；
其它为1996年数据，引自王军和赵为群（1998）、詹向阳和樊志刚（1998）。

竞争不足有两方面的含义：国有银行的垄断以及缺乏良性的市场进入
和退出
机制。国有银行的垄断一方面来自于对过去计划体制下所拥有的市场势力的继
承，另一方面来自于现在政府对市场的进入控制。

垄断表现为国有银行对资产和市场的绝对控制（如表一），如果一起计
算四大
国有商业银行和其它由国家直接控股的银行，那么国家垄断力量占据了90％以
上的银行市场。国有银行在金融市场中的垄断造成了金融服务的效率低下，
金融工具单调缺乏，缺乏信用监督和评估体系。这是因为垄断的直接后果就
是金融服务产品的供给不足，造成需求和供给之间巨大的差距。通过与其他
国家金融资产种类的对比，可以从一个方面看到金融服务的供给情况：
表二 中美金融市场的比较
中国 美国
金融资产 比例％ 金融资产 比例％
广义货币 47.8 股票 18.2
银行信贷 38.7 养老基金 11.31
股票 9.1 政府债券 9.76
政府债券 2.8 抵押贷款 7.74
保险 0.6 广义货币 6.59
公司债券 0.2 公司和国外债券 4.58
贸易信贷 2.49
市政债券 2.01
银行信贷 1.72
数据来源：中国数据来自"中国金融年鉴（1998）"，美国数据来自
Board of Federal Reserve,Flow of Funds（1998）；

缺乏良好的进入推出机制意味着银行难生难死。组建新的组建

民营银行很难，地方当局想建立银行也很难。不仅造成金融风险集中到国
有金融机构，而且导致了地方对银行的干预。近年来国有金融机构的不良
贷款继续呈上升趋势，农村信用社、城市信用社和地方性信托投资公司的
的不良贷款上升的势头尤为严重，其中主要原因就是地方政府对金融机构
的信贷干预。在国有金融机构的垄断下，地方无法通过债券融资，而地方
金融机构规模又太小甚至大部分地区都没有自己的商业银行，所以行政干
预是必然的，甚至还有地方政府默许纵容企业故意逃避银行债务的现象。
在正常情况下，银行和金融机构出现了资不抵债的情况，破产或接管是正
常的。由于没有形成有效的银行业退出制度，国家对银行关门采取了过于谨慎
的态度，严格控制，不能够建立正常的市场淘汰机制。


2、竞争不足与信用萎缩的恶性循环
信用的萎缩是无法管理的市场风险增大的直接后果，市场风险
的变化本身是
正常的，但如果风险变得不可管理，不能够被有效分散，却是由于金融市场
竞争不够所导致。

过去我国银行业作为一种中介服务业，其作用更多局限于吸纳存款
、放出信
贷，但随着经济的发展的要求，银行不仅要去发现和寻求顾客，包括贷款者
和借款者，而且不得不学会对付风险。目前经济活动中的风险以多种方式出
现，区域性的、全国范围的，甚至国际性的经济和金融风险。还有一些风险
是具体企业和产业所特有的，如经理的能力和道德风险，产品周期的风险。
金融中介的长处就在于收集和解释信息，进行专业的风险评价，这对于个别
存款人而言是代价很高的的，所以构成了银行所提供的金融服务的一部分。
金融中介更进一步的功能就是通过汇集债权人的资金，可以将风险分散到单
个债权人所不能达到的程度。而国内金融市场的现状却恰恰不是这样。大的
国有银行继承了从过去计划体制下得到的垄断优势，往往是等客户上门，没
有足够的激励去发现风险，管理风险，商业银行中普遍没有产业分析部门，
无法对贷款对象进行汰劣拔优的筛选，一旦因为风险导致了问题，常见的解
决思路就是缩小信用。其次，国有商业银行在发展新的信用领域时也是过于
谨慎。目前普遍采用资产抵押的方式进行信贷，而实际上可以作为信贷凭证
的除了资产，还要考虑企业的历史信贷记录和扩张潜力。对于新兴的高科技
企业和中小企业，他们的可抵押资产，如房地产、债券等都很少，在缺少其
它融资方式的情况下，过于强调资产抵押的信贷方式往往导致这些很有扩张
潜力的企业要么没有金融支持，要么转向民间非正式的风险更大的融资渠道。



信用的确立，有两个方面的必要条件：1）对债务人将来的偿还能力
（由未来
的收入流决定）有完全确定的了解；2）只要债务人客观上有能力偿还，那么
通过正式的（法律）和非正式保障系统（商业信用评估系统）的强制作用，完
全确信债务人主观上也愿意完成他的偿还义务。从上面两个必要条件可以看出，
在我国目前正式的保障系统由于行政干预不能有效运作的情况下，通过非正式

的信用保障体系获得债务人的信息，保障债务的有效清偿就成为替代的选择。
假如连这种非正式的保障体系都无法建立，信用的建立和延伸就根本无从谈起
。在目前垄断状况下，因为经营体制的原因，国有银行经营者只有较小的激励去
建立一个商业信用制度；而且建立一个信用体系其成本是相当高的，只有以某一个
较大的银行和金融机构为主才有足够雄厚的资金实力去完成这种工程，但是一旦建立
，其有效性却依赖于所有金融机构的合作，信用服务网络要被大家使用，所以可
能存在一个"囚犯困境"，几个有能力的国有银行寡头都不愿意参与。所以唯一的
出路就是打破垄断，使信用记录信息得到有效分散和公开。

从三角债、中小企业贷款困难和住房抵押贷款迟迟难以广泛推行等问题中反映
出来，由于银行业的垄断造成信用萎缩是导致问题的根本原因。

在一个正常的经济体制下，商业票据贴现是银行的正常业务，赊销和延期
付款
是短期融资的的重要手段。但是从80年代末发生的三角债问题表明，在中国的金融
市场
上还没有建立全国性的商业信用制度，缺乏有效的财务清算体系。而且从目前的各
种现
象看来，在经过了10年以后，这些制度仍然不够健全。三角债的规模逐年增大，
在1991年清理时的规模约2500亿元，1994年上升为6000亿元，1996年达到10000亿元。
债务链的延伸和债务负担的加重，成为产业结构调整、资产重组的重大障碍。信用体
系缺失的根本原因，是因为国有银行处于垄断地位，他们与新兴商业银行之间缺乏竞
争；而且各个银行都继承了计划体制留下来的市场份额和专业业务领域，国有银行之
间也缺乏竞争。在缺乏竞争的环境下，银行没有激励去建立商业信用制度，去对客户
的商业信用进行连续的监督和评估，在信用恶化时采取措施终止信贷，并及时向整个
信用监督网络发出警告，注意对不良客户的防范。反而是各个银行利用自己的内部信
息恶性竞争，转嫁不良客户造成的损失，扩大了商业信用的恶化。发达国家向我们提
供的另外一个经验是，银行和其它金融机构都按照产业分工，专业化经营和竞争，而
在我国，通常的情况是一个专业化很强的商业银行与某一个产业有着密切的联系，一
个信贷员管数十家企业客户。在这种缺乏竞争的环境下，再加上地方政府的行政干预
，导致各地方大量的重复建设，加剧了三角债。三角债套牢国有银行，反过来给银行体
系的进一步改革背上沉重负担。因为要提高银行的竞争力，就要改善其资产结构，而
沉重的债务负担不仅客观上成为改革金融市场的的障碍，而且往往成为具有垄断地位
的国有银行拖延金融体制改革的砝码。



图二 中国的三角债

数据来源：内部资料和中国统计年鉴（1998），其中1997年三角债为估计数；

在我国中小企业占有重要地位，中小企业户数占全部独立核算工业企业的
99％，资产总额占全部工业资产的53％，中小企业创造的税收占全部工业企业平均
税收的47％。在目前经济仍处于转型期的背景下，大部分中小企业面临着三种不同的
出路，换言之，有三种企业存在：确实因为亏损严重，丧失竞争力应该破产的企业；
面临改制，在改制后尚有竞争力的企业；本该被淘汰，利用改制的机会逃脱银行债务、
以求再生的企业。由于金融市场竞争不够，企业信息无法得到有效披露，银行无法识别
企业的信用水平，因此大部分银行采取了提高信贷标准的措施，以防范企业逃脱债务、
防范金融风险为出发点，有款不敢贷，企业发展筹资困难的的现象就出现了。虽然人民
银行在1998年屡次发文要求金融机构加强对中小企业的信贷支持，但银行宁愿减少信贷
也不愿冒着很大风险向企业贷款，竞争不足引致的信用紧缩就这样产生了。

在消费信贷上也存在同样问题。消费信贷是银行向消费者提供的用以满足消费
货币需求的的贷款。98年以来一系列扩大内需的措施相继出台，但是居民的消费并没有
出现很大的回升。在消费市场疲软的背后孕育着巨大的消费潜力，金融机构通过消费信
贷介入本应产生较大作用，但实际上我们看到的却是消费信贷无法形成热点。究其原因
是消费信贷中存在着种种问题：贷款条件严格，贷款利率较高，贷款范围狭窄。这些问

题的本质就是信用萎缩，金融部门对消费者的没有稳定的信用预期，只有通过提高信用
门槛来降低自己的信贷风险。以住房抵押贷款为例，我国早从1986年起就开办了个人住
房抵押贷款，1997年又出台"个人住房担保贷款管理试行办法"，但直到目前居民住房抵
押贷款占总住房贷款的比例尚不到10％。造成这种局面主要是三个方面的原因，首先是
因为缺乏竞争，以政策性住房信贷为例，依据"政策性住房信贷业务管理暂时规定"，只
有建设银行、工商银行、农业银行能够办理此业务，各银行受各级政府的委托管理各项
住房贷款，由于缺乏竞争此项业务实际上变成了一项给各银行的信贷配额，导致资金不
能够有效率的被利用，政策性融资不能够达到预期效果。其次是因为住房融资工具太少
，现在只有存款、债券和股票，难以满足多样化的需求，这也是因为市场缺乏竞争的结
果，银行没有激励去开发新的金融工具。第三个原因就是住房信贷的门槛过高，超过了
绝大部分居民的承受能力。实际上，在1997年对住房体制本身进行改革之前，居民对住
房的投资占整个住房投资的比重一直在下降，从1991年的23.9%下降到1995年的14.9%，
其中主要的原因就是因为金融中介提供的信贷服务远远不能满足需求。住房抵押难以发
展造成大量居民急需住房与大量商品住房积压的矛盾，据1997年底的统计，全国商品房
积压超过800万平方米，住房积压达6400平方米。而另一方面，全国还有300余万户居住
面积4平方米以下的住房困难户急需住房
。


金融市场的信用萎缩和缺失将加强银行产业的垄断。这种加强通过两个方面的
作用得到实现。一方面是国有金融机构，特别是四大商业银行的垄断地位得到了进一步
加强，居民和企业更愿意通过国有银行进行存贷业务，因为在普遍的信用萎缩中，中小
金融机构更容易成为公众怀疑的对象。另一方面是中小银行的业务由于信用缺失，资金
融通发生困难，业务萎缩。

3、竞争不足与信用紧缩的后果

竞争不足与信用紧缩的恶性循环的后果和危害主要有三个方面：银行的信用危
机的扩大和集中，导致发生金融危机的可能性增大；货币政策的传导机制不畅、效力甚微；
现金经济，甚至非法金融的不断扩张。银行的信用危机主要有两个来源：1）银行的流动性
危机，银行不能按期承兑到期的存款本金和利息；2）银行的信贷危机，贷款和投资到期或
逾期无法收回。四大国有商业银行吸纳了绝大部分存款，经营绝大部分贷款业务，因此在今
后相当一段时期内国内金融风险最主要的潜在隐患将来自于国有商业银行体系。近年由于
经济紧缩，居民消费倾向下降，而现有金融市场又没有足够的多样化的金融资产来满足居
民的投资愿望，非国有金融机构的信用下降，导致居民和企业的存款大量进入国有商业银行，
居民储蓄在银行资金来源的构成中比例上升。而另一方面存在大量拖欠国有商业银行贷款及
利息的企业，他们的经营效益的提高将是一个缓慢的过程，而且前景并不乐观。尤其是国有
企业，其改革仍然处于继续推进时期，难以建立有效的债权约束机制，从而可能导致国有商
业银行系统的不良资产难以冲销甚至继续增加，因此，国有商业银行将可能同时面对流动性
危机和信贷危机。


1996年以来人民银行相继7次下调利率，都没有收到明显的刺激银行和企业投
资的效果，导致货币政策传导机制不畅，效果不明显。货币政策的本意，是因为在诸如住宅、
耐用消费品和工商投资等对利率敏感的部门中，通过调低利率，降低信贷成本来刺激需求。
然后有下一轮的影响开始，收入和生产的相应增加进一步刺激了消费和投资支出，利率的降
低也在各种金融资产的价值提高上反映出来，这种"财富效应"进一步鼓励了消费支出。由于
存在着风险，信贷成本包含了两个部分，一部分是无风险利率，由信贷市场的供给和需求决
定；另外一部分是由于风险带来的风险成本，或者称为风险贴水，信用萎缩造成风险贴水升
高，超过了利率的下降，所以信贷成本实际上没有降低反而升高了。在一个信用次序良好的
金融体系中，风险成本应该是由信贷双方共同承担的。目前由于信贷市场中不确定性增加、信
息不完全的程度提高、获取信息的交易成本上升导致信用萎缩，风险更多的转价到银行，
特别是银行的经营者和决策者，因为一旦信贷出了问题，对直接责任者不容许有免责，
所以银行不得不"惜贷"，因为无法通过有效的信用系统来识别借款人。

竞争不足和信用萎缩还导致了非法金融的扩张。因为没有足够多种类的金融工
具为巨大的民间存款提供出口，非法集资盛行。1998年仅河南一省，就公开揭露出亿元以
上的非法集资大案数起，涉及到的金额在二十亿人民币以上。非法集资基本上的手段是支
付高额利息，一般居民也能够意识到这种集资活动中的高风险，之所以愿意参加，当然是
看中了其中的高回报，居民的这种投资需求却没有通过合法的金融市场得到满足。非法金
融的另一表现是大量的现金交易，由于缺乏竞争，银行的服务落后；或是国有大银行的地
区或行业垄断导致恶性竞争，其分支机构不是竞争改善服务以增加收益，而是用截留延付

的方式从中渔利，降低流通速度，将储户逼入体外循环和现金交易。在效率相对较高的中
国银行，兑现一张外汇支票要一个月左右的时间，在外地银行兑现也要一周以上的时间。
存户经常由于银行头寸规模控制而无法取出存款。因为通过银行流通不畅，迫使商业往来
采用大量的现金交易，甚至出现采购员用旅行袋装着十万计的人民币出差，有人用卡车装
着几十万现金去买股票的现象。现金交易大大增加了逃税的机会，使税务负担集中于难以
逃脱的国有大中型企业、诚实纳税的的民营企业和居民，造成税务负担的逆选择。



三、政策性建议
1、金融改革的措施
中国金融改革的突破点在于打破金融垄断，加速开放竞争的步伐，重新建立信
用制度，使金融运行走上良性循环。在这个过程中，应当下决心采取以下步骤：
1）分拆国有商业银行，重组地方银行，引进国外商业银行的竞争。这一步骤不仅可以
打破垄断，而且可以分散国有银行的金融风险。90年代中期以来，我国的商业银行市场得
到了很快的发展，但是到1997年末各类全国性商业银行只有18家，城市商业银行71家，而
同时期美国的的商业银行有1200家左右，金融集中程度很高的日本也有500家以上。

银行业的改革面临两个问题：股份化和分拆竞争。因此也有两种不同的思路：
先拆后股，还是先股后拆。我们认为，银行的改革的首要目标是打破垄断和改变国有银行
在金融业中一统天下的格局。如果不拆散垄断性的国有商业银行，则中小商业银行的规模
小得微不足道，不足以参加竞争。打破垄断，可行的思路是将四大国有商业银行分拆为区
域银行。可以参照中国民航改革的成功例子，产权仍然以国有为主，但竞争更加充分，效
率大为改善。在银行业的竞争格局改变后，竞争加强、效率提高，从而能够形成一个较好
的改制环境，吸引优良的投资进入，改善商业银行的资本结构和内部治理结构。在股份制
改造的过程中，仍然以促进银行之间的竞争为出发点，采用多样化的控股形式。可以存在
国有资本绝对控股的银行，国有资本参股（不控股）的全国性银行以及区域性银行。后两
种银行的资本来源更加多样化，允许企业、个人和外资的进入（光大银行和原中国投资银
行已有外资参股）。这样不仅有利于银行经营效率的提高而且能够分散金融风险。反之如
果先进行股份制改造，那么从股权结构上，仍然是由国家通过不同方式拥有大部分股权和
主要的控制权，在国家股东的干预下，处于垄断地位的银行仍然没有激励提高效率、改善
经营。
在分拆国有商业银行的同时，允许各省、市根据其经济发展需要开办地区性商

业银行。已有实证研究表明，由于中国银行市场的特殊结构和竞争方式，外国银行的进入
会更加促进国内银行业提高竞争效率，而不会在短时期内威胁国有银行的地位，所以可以
有更大的信心允许外国银行的进入。外国银行的进入可以采取灵活的方式，比如，将其业务
限制于贷款业务（周其仁，1999）。


2）建立全国性的信用制度，建立独立的资信评估机构和投融资中介机构；
中国至今缺少专业的信用服务网络，实际上银行对贷方的信用信息有很大
的需求量，只是缺少供给。建议可以由银行和民间的消费者组织建立民办公助的的信用调查
机构，建立私人和企业的经济行为档案。但是这种信用记录不是行政强制性的档案，而是
在自愿基础上的商业信用调查服务。

3）调整国有资产的产业分布结构，缩减国有企业的政策性负担，使国有企业恢复经济活力。
国有企业经营状况的改善，是要为利率改革提供条件。在国家的政策倾斜下，
国企的一直在低利率的的条件下运作，一旦过渡到市场利率，国企的处境将不可避免的发
生恶化，反而造成经济动荡，所以国企改革先于利率市场化是必要的。

4）利率逐步市场化。
目前我国的利率是由中央银行代表政府确定的，随着经济活动的复杂性提高，
统一的利率是否能反映金融市场上需求和供给的均衡水平，令人怀疑。这也是为什么连续
降息后，宏观经济走势并没有向所希望的方向运动的原因之一。在国有企业的经营状况得
到改善，银行体系的竞争达到较高水平，信用体系得到完善之后，利率的市场化改革将势
在必行。

2、启动经济要发展三个市场
以上的改革步骤推行起来尚需时日，针对目前的经济状况，急需启动经济，走
出紧缩的境地。从金融层面而言，我们认为发展三个市场是当务之急：1）允许地方发行
专项建设债务，建立新的融资渠道；过去清理三角债时采用的源头注入的办法，加强了
地方政府对中央财政早晚会注资的预期使基建留缺口、铺摊子成为地方集资的重要办法，
从而恶化和扩大了债务链。此外，现在地方上普遍出现的"打白条"等现象，都源自地方政
府的赤字财政。对于地方修建公路、机场和公用事业的投资，从国际标准看风险都在居民
投资可接受的范围内，所以发行信用良好的地方政府专项建设债券，不仅能够解决基础设
施的筹资问题，而且为能够将居民的存款转化为有效的投资，为存款找到新的出口。2）
发展地产抵押贷款市场，其必要性我们在前面已经作了详细说明。3）发展教育贷款市场。