妥善把握处罚尺度 构建和谐银行监管

[内容提要]：在现有的金融法律的框架下，当有关法律条款滞后、规定过粗或笼统的情况下，如何妥善地把握监管处罚尺度是各级监管部门、每一位监管人员亟需解决和做出正确回答的问题。妥善把握处罚尺度是构建和谐银行监管的前提条件；要妥善把握处罚尺度，笔者认为应划分好政策界限，在处罚中适当运用。妥善把握处罚尺度，构建和谐的银行监管，领导重视是关键，同时必须提高监管人员素质，加强学习、宣传法规工作。

[关键词]：银行监管处罚处罚尺度 和谐监管

[引 言]：为了适应建立社会主义市场经济体制要求和应对金融全球一体化发展新趋势，我国建立了新的银行业金融机构监管体系，并通过专门立法赋予了中国银行业监督管理委员会对银行业金融机构监督管理职责。

中国银监会成立后非常重视现场检查工作，并提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管新理念，组织开展了一系列全国范围内的大规模现场检查，促进了银行业金融机构提高风险管理能力和水平。与此同时，中国银监会还加快了银行监管制度建设，先后在市场准入、风险管理、非现场监管和现场检查等方面相继出台了市场发展急需的业务制度和一系列的监管指引，及时对银行业金融机构进行风险提示和“窗口”指导，积极探索建立银行有效监管的新框架。《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称《银监法》)实施一年多来，对加强银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展等方面发挥了很大的作用，产生了积极的效果。如何正确运用银监法赋予的监管工作的处罚权利，妥善掌握处罚尺度，需要我们在工作中进一步探索和研究。

一、妥善把握处罚尺度是构建和谐银行监管的前提条件

在现有的金融法律的框架下，当有关法律条款滞后、规定过粗或笼统的情况下，如何妥善地把握监管处罚尺度是各级监管部门、每一位监管人员亟需解决和做出正确回答的问题。只有妥善把握处罚尺度，才能使处罚适度，使被监管单位心悦诚服，积极配合监管工作并努力整改存在问题，达到监管目的。处罚尺度掌握好、运用到位，既能维护银行监管工作的严肃性，树立良好的监管形象，又能理顺与被监管对象的关系，营造和谐的银行监管氛围，反之把握不准、运用失当就会适得其反。

银行监管处罚，是为维护金融秩序，保障货币政策执行，维护金融业合法、稳建运行，对各银行业金融机构或从事金融业务的部门违犯金融法律、法规及政策（以下简称违规）的行为进行经济处罚或行政制裁的必要手段。其主要内容是：根据违规行为的性质及情节轻重，对违规单位及其负责人和直接责任人，给予罚款、没收违法所得、责令停业整顿、吊销《经营金融业务许可证》等行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同样是处罚，但处罚的尺度掌握如何，对被处罚单位所起的效果是完全不一样的。客观公正、宽严适度的处罚能起到积极的作用，相反，处罚失之过宽或过严，不能纠错或对被查单位起到负作用。

银行监管处罚，是监管工作查、帮、处、防全过程中的重要环节，是提高监管效果和监管权威的有效手段。在监管全过程中，检查是前提，查深查透查实，确认违规行为，查清违规原因，准确定性，是监管工作的基础；处罚是中间环节，宽严适度的处罚，是制裁违规行为、保证监管效果的必要手段；帮助整改纠正，堵塞漏洞，整章建制，做好风险防范是监管的最终目标。对监管检查确认的违规行为，凡是按规定不可免予处罚的，都必须克服私心杂念，坚持违法必究、执法必严的原则，坚决给予处罚。因为按规定该进行处罚的而不予处罚，不仅难以保证监管效果的实现，使监管检查成为无效劳动或流于形式走过场，而且也是监管监督的失职行为，有损于监管的形象。坚决给予处罚，并不是一刀切或任意处罚，而是必须以违规行为的事实为基础，以法规为准绳，做到客观公正、一视同仁；区别对待、宽严适度。被处罚者心服口服，才能收到最佳效果。

处罚尺度，就是处罚要把握好的政策界限，尽力避免宽、严过度。处罚失之过宽，心慈手软，姑息迁就，达不到教育目的，不但影响监管的效果，而且监管的职能作用也难以发挥，查而不处还不如不查；处罚失之过严，不分青红皂白，甚至超出规定的处罚标准，为处罚而处罚，则本末倒置，把教育手段当成了目的，违背了本意。处罚宽、严过度，不论处罚者是有意的还是无意的，实质上都是违反规定的滥处罚，是有法不依、执法不严的表现，是处罚者的失职行为。

和谐监管，就是尊重银行主体，认真听取银行主体对监管部门的意见；就是客观公正、一视同仁，从客观实际出发，实事求是，秉公办事，抛开个人感情和恩怨，不搞厚此薄彼，公平、正直、无私地处理问题；同时也是区别对待、宽严适度，既要区别违规行为的性质和情节轻重，又要区别违规行为产生的原因，以及违规单位对待问题的态度。宽和严是相对的，不是绝对的，宽，并非宽大无边；严，也不是任意处罚，都必须在规定的范围或幅度之内。总之，和谐监管是通过监管，理顺银行业内部、银行业与社会各界的关系，提高银行业在社会上的知名度，坚决遏制银行业恶意竞争行为，积极维护公正，严厉打击逃废银行债务行为，构建诚信社会。

二、妥善把握处罚尺度，应划清以下政策界限

在现有的金融法律的框架下，当有关法律条款滞后、规定过粗或笼统的情况下，妥善把握监管处罚尺度，应该注意划清下列政策界限：

１、从违规行为的性质和情节上看，轻微者从宽，严重者从严。现金库存超限额和高息揽存款都是违规行为，但二者的程度有所不同，前者轻于后者；就现金库存超限额来说，有的偶然超或超的金额较小，有的经常超或超的金额大；高息揽存款也有额度大小之分、经常搞和偶尔搞之分、动员和没动员之分。所以，处罚的程度也应有所区别，与违规的程度相适应。

２、从违规行为产生的原因上看，外因者从宽，内因者从严。违规单位抵制无效，被迫执行的，属于外因，因为是不得已而为之，应该从宽；领导主动指使或嫁祸于人、打击报复的，属于内因，这是违规单位的自主行为，理应从严。

３、从违规行为产生的内因上看，无意者，或是技术原因，或是经验不足，或因管理水平差，或操作不当，工作失误，总之是客观原因造成的，是难以避免的，应该从宽；有意者，是有意识的主观行为，是明知故犯，或弄虚作假，钻改革的空子，有禁不止，侥幸蒙骗过关，甚至不惜铤而走险，总之是可以避免的违规行为，知法犯法，必须从严。

４、从违规单位对待问题的态度上看，认错纠正者从宽，拒查拒纠者从严。诚恳地承认错误，积极采取措施纠正错误，改进工作，说明违规单位并不讳疾忌医，基本达到了监管目的，应该从宽；抗拒监管检查，有刁难阻挠、推诿或隐藏等破坏监管人员行使职权的行为，或强调客观，强词夺理，不承认错误，甚至毁灭证据，拒不纠正错误的，是违规单位坚持有法不依的具体表现，必须从严处罚。

５、从违规行为发生后的受益者看，非个人受益者从宽，个人受益者从严。违规行为发生后，违规单位负责人和直接责任人并没因之得到任何好处，可以从宽；由于违规行为，违规单位负责人或直接责任人得到了奖金、好处费等物质利益，或骗取了先进模范等荣誉称号及奖状、奖励证书的，属于非法所得，应从严处罚。

６、从违规行为发生或检查的时间看，初犯或初次被查者从宽，再犯或再次被查者从严。初犯或初被检查中发现的违规行为大多都有一定的客观原因，有的是不知法不懂法，有的是一时疏忽，及时纠正，下不为例，从宽处罚有情可原；再犯或再查，实属违章不纠，屡犯不改，明知故犯，理应从严。

７、从实施监管检查的主体上看，自查自纠、主动交待者从宽，被查、抽查者从严。违规单位在自查中发现、或检查前汇报及检查询问时主动暴露并自觉纠正其违规行为，是认错改错自觉性强的表现，已经达到目的，应该不再处罚或从宽处罚；被查或抽查出的违规行为，说明违规单位缺乏主动自觉性，自查不认真，敷衍了事，或有意隐瞒，企图侥幸过关，法制观念不强，理应从严。

８、隐慝收支转入下期入帐者从宽，虚列收支挪作他用或私设小金库者应从严。前者一般多为以丰补欠，到下期如数入帐，总的看基本上不损伤国家利益和集体利益；而后者属于截留利润，挖国家的墙脚，为个人或小集团谋利益，在性质上与前者截然不同，必须从严处罚。

9、对普遍存在的问题，按期纠正或努力纠正者应从宽，逾期不纠或拖延推诿者应从严。如不良贷款、逃废债等问题，是信贷业务中普遍存在的问题，程度不同，原因复杂，但有相当一部分经过努力是可以清收的，关键在于被查单位的态度是否积极，是否认真查清原因，堵塞漏洞，努力把不良贷款和逃废债压到最低限。对强词夺理，推诿责任，拖延不动的应从严处罚。

１0、对明文规定下达前的违规行为应从宽，对明文规定下达后的违规行为应从严。明文规定下达前属于无章可循，或没有明令禁止，见明文规定后即停止其违规行为者，或见文后尽快纠正其违规行为者，令行禁止，应从宽；明文规定下达后，继续违规或坚持其违规行为拒不纠正者，属有令不行，有禁不止，应从严处罚。

总之，在银行监管处罚中，对每一项违规行为都必须做具体分析，综合各方面因素，斟酌取舍，划清政策界限。在公开、公平、公正，坚持原则的前提下，灵活地把握处罚宽严适中的尺度。处罚尺度掌握好、运用到位，对检查发现的问题依法依规公正处理，既能维护银行监管工作的严肃性，树立良好的监管形象，又能搞好与被监管对象的关系，使之积极配合监管工作，并对提出的整改意见积极落实，营造和谐的银行监管氛围。反之把握不准、运用失当就会适得其反。

三、要妥善把握监管处罚尺度，构建和谐的银行监管，还必须做好三项工作

一是必须坚持依法监管、依法处理，严格按监管程序办事，努力坚持违法必究、执法必严的原则，维护法规的严肃性。这不仅要求监管人员必须具备相应的政治、业务素质，克服地方观念和怕得罪人、怕搞坏关系等私心杂念，廉洁、公正、严格地处理问题；而且要求，领导必须重视、支持并指导把关，才能顶住说情风、突破关系网，排除各方干扰，克服重重阻力，客观公正、宽严适度地进行银行监管处罚工作。要做好任何工作，都离不开领导的支持，监管工作更是如此。否则，只靠监管人员的努力是做不到的。“监管工作检查难，处罚更难，但领导支持就不难”，确实是经验之谈。

二是必须加强法规建设和宣传，增强法制观念。法规是实施监管的政策依据，在建立社会主义市场经济体制过程中，应尽快健全和完善。作为监管人员，知法懂法才能准确地执法；作为被监管单位，只有知法懂法才有可能做到守法。所以，必须千方百计加强法规宣传，让被监管者知道，哪些行为是违规的，各种违规行为都应受到什么样的处罚，使被监管者认识到自己的违规行为受处罚，不是监管人员故意“找茬整人”，而是咎由自取，应该正确认识和理解银行监管的职能作用和任务，理解监管工作，以减少银行监管处罚工作的阻力。

三是必须打造一支高素质的监管队伍。银行监管工作政策性强、专业要求高，加强监管队伍培训，提高整体素质是银行监管机构面临的长期任务，必须常抓不懈。我们每一位监管人员都要认真自觉地贯彻银监会“约法三章”的各项要求，时刻保持共产党员的先进性的同时，积极学习法律法规，但不能局限于金融法规，还要学习《行政许可法》、《刑法》、《民法通则》等相关法规，提高执法层次。建立一支基础扎实、业务全面、技术熟练、善于作战的银行监管队伍，充分发挥监管服务职能，构建和谐的银行监管。

（欢迎各位读者指教）