摘 要：我国的财税政策是地区间经济差距和社会福利水平差距进一步拉大的重要原因之一，基于财政视角分析影响因素主要有地区税负、分税制财政体制改革、人口增长因素、公共服务非均等化及东部沿海地区的特殊政策。通过规范政府间收入分配，调整财政支出结构，完善地方税收体系、调整税收优惠政策，建立科学、规范的财政转移支付制度，使财税政策在促进我国不发达地区经济社会全面发展中发挥重要作用。　　关键词：不发达地区，全面发展，财税政策
　　随着区域经济发展不平衡，财政资源地区间配置不均等问题越发凸显，各地区人均财政支出与人均财政收入的差距持续扩大，发达地区和欠发达地区的财政能力差距，特别是公共服务能力差距在扩大。目前的财政补助体制又加大了各地区财政支出的差距。在现行分税制不完善，特别是中央对地方财政的转移支付制度亟待改进的情况下，不发达地区低下的生产力发展水平，直接制约了其地方财政支出的快速增长；而低水平的地方财政支出，反过来又进一步影响其地方经济的快速发展。
　　一、我国区域经济差距扩大的原因
　　1994年以来，我国区域经济差距持续扩大，地区财力配置不均等波动扩张，形成这种格局的原因如下：
　　（一）地区税负不公平
　　我国税制体系基本以经济增长为税基，政府财力配置的来源主要取决于税收收入。由于价值和税负的双逆向运行使中西部的实际宏观税负偏高，再加上向东部倾斜的财税政策使东部的实际宏观税负相对较轻。地区税负与地区经济增长间存在反向变化关系，而且分税制财政体制改革在很大程度上强化了各地区税收负担对地区经济增长的反向作用。各地方的财政能力是地方政府履行其事权、提供基本公共服务的基础，既是地区经济发展不平衡的结果，也是造成这种不平衡的主要原因。我国由于不同区域的经济发达程度、经济结构、城市化水平、人口分布等大不相同，使税基的规模与税源状况存在重大差异，并造成地区间收入能力上的极大差别，这又严重影响到不同地区公共服务的供给能力和供给水平。这种消极作用的直接表现是落后地区的居民成为经济发展滞后最直接的影响者。
　　（二）分税制财政体制改革的影响
　　我国政府间财政关系经历了以“统收统支”、“总额分成”、“分灶吃饭”、“分税制”为代表的体制变革，基本上是在寻求适当的集权与分权相结合的合理体制，这也是我国政府间财政关系不断变革和完善的动力。应该说，自1994年实行分税制财税体制以来，我国政府间分配关系进入一个相对规范和成熟的时期。过去财政体制改革不可避免地要为经济增长服务，追求高速度的GDP增长率成为财政体制改革的主要目标之一。分税制体制使中央政府在财政收入上表现出适当集权的一面，但从财政支出来看，又表现出支出向地方政府倾斜的一面。尽管中央政府通过转移支付等财政支出形式使地方政府使用较多的财政资源，但现行体制下一般转移支付、税收返还和体制补助合计计算，东部地区获得的转移支付最多，西部地区最少。不完善的分税制财政体制，特别是有待改进的中央对地方财政的转移支付进一步加剧了地区财力配置的不均衡。
　　（三）人口因素的影响
　　区域经济差距持续扩大、地方财力配置的不均等，很大程度上与各地的人口自然增长率及户籍制度和人事制度有关。1994年以来，我国发达地区的人口自然增长率下降的速度快于欠发达地区，这就使人口因素成为地区间财力配置不均等的第三个重要因素。现行的转移支付制度主要考虑的是财政供养人口，而不是人口自然增长率，这就使人口自然增长率的降低虽然促进了我国地区人均GDP的增长，但却加剧了地区间财力不均等状况。我国户籍制度和人事制度比较严格，落后地区限制人才流动的现象（例如扣押档案等）更加突出。这种行为对落后地区非常有害，过大的人口流动障碍不利于不发达地区的经济发展和福利提高。
　　（四）地区间公共服务水平相差悬殊
　　良好的公共服务和公共设施是吸引人才和资金流入、促进经济发展的基础性条件。东部地区经济迅速发展在很大程度上正是得益于政府提供了优良的公共服务和较发达的公共设施，而中西部地区经济发展差距与东部地区越拉越大，在相当程度上也正是因为地方财力匮乏而无力提供公共服务和公共设施。区域间基本公共服务的巨大差距是我国基本公共服务体系面临的重要挑战。一是义务教育的差距。2005年，小学、初中生均教育经费最高的上海是最低的河南的约10倍；小学高级教师的比例、初中一级职称以上教师的比例，东部地区、中部地区均高出西部地区将近36%和27%。二是公共卫生与基本医疗服务的差距。2006年东、中、西部地区人均卫生预算支出分别为135.7元、71.79元、102.07元，三地区人均卫生决算支出分别为124.94元、68.1元、92.59元，显然东部享有的卫生资源明显高于中西部地区。三是基本社会保障的差距。2006年东部经济发达省市如广东、辽宁、上海的基本社会保障综合参保率超过了90%，是西部不发达省市的4—5倍；全国城镇职工基本医疗保险的人均支付水平为782.7元，但西部的一些省市还未达到500元。四是公共就业服务的差距。2006年，东、中、西部劳动年龄人口人均就业培训总费用的省际差距非常显著。如，海南236.8元是中部各省平均值的10.67倍，是西部各省市平均值的19倍。
　　（五）国家对东部地区率先实施优惠政策
　　东部地区是我国的经济发达地区，不仅在资源禀赋上具有优势，而且改革开放的优惠政策，大多优先适用于东部地区，从而使这些地区与其他地区尤其是不发达地区相比具有更多的政策优势，这些优惠政策强化了东部地区特别是沿海地区的“集聚效应”，使沿海地区有更强的比较优势，加大了东西部地区的差距。改革开放以来实行的这些区域经济不平衡发展政策，使东部地区特别是沿海地区已形成和积聚了西部难以追赶的资源优势、人才优势、市场优势、体制优势，从而为它的持续、更快发展提供了强劲的动力，中西部地区以高于东部地区的经济增长速度缩小区域经济差距是不现实的。在今后相当一段时间内，东部地区的经济增长速度仍将高于中西部地区，东西部地区差距将进一步扩大。
　　二、促进我国不发达地区全面发展的财税政策目标
　　不发达地区经济社会全面发展包含两方面内容：一是区域内一定时期国民经济总产出的增长，二是区域内一定时期国民经济社会环境的改善。
　　前一个方面是经济增长问题，属于不发达地区经济发展量的特征；后一个方面为社会进步问题，属于不发达地区经济发展质的特征。目前及今后一个较长时期，抑制地区经济发展差距扩大趋势，逐步缩小东中西部地区社会福利水平差距，促进区域经济协调发展，是我国经济社会发展面临的重大任务，也是制定区域协调发展战略的基本出发点。
　　国内外经验都表明，市场机制和政府调节是促进不发达地区经济社会全面发展的两种手段，市场调节是基础，政府调节是补充。区域发展不平衡不仅是由于自然、历史等原因造成的，同时也是市场机制缺陷的表现，而市场本身并不能有效解决经济发展过程中所带来的区域间经济社会的巨大差距，这就必须要由政府从区域平衡和居民经济福利平衡角度制定并实施区域发展战略，实行差别化区域政策，来纠正市场机制所造成的国民经济空间结构的缺陷，以达到不发达地区经济增长和各地区人民生活水平大体相当的区域协调发展战略。财政资源在各级政府间的配置存在经济增长与财力配置均等化这两个目标间的潜在取舍问题。以经济增长为导向的财政体制，容易损害地区间财力配置的均等化。为使财政政策更好地适应公共财政的内在要求，服从于我国改革开放的整体要求，我国财政改革的目标应是经济增长与财力配置均等化同等重要。在社会主义市场经济条件下，市场机制在资源配置中应发挥基础性和主导性的作用，而政府的基本职能就是为各类企业和个人创造公平的社会条件。在地区经济协调发展中，这种公平条件的设立，体现为弥补地区发展上的“市场失灵”，特别是解决财力分配上的不公平，缩小地区间发展差距。
　　三、促进我国不发达地区全面发展的财税政策
　　（一）规范政府间收入分配，完善分税制财政体制
　　我国现行财税体制实际运行的结果已将问题的核心指向地方政府过低的财政自给率，省以下地方政府没有真正进入分税制状态。基于各地经济均衡发展的考虑，进一步推进财政体制改革，要按照“财力和事权相一致”的原则，明确界定各级政府职责，合理分解政府事权，科学配置政府财力，建立“一级政权，一级事权，一级财权，一级预算”的上下贯通的分税制财政体制，给予地方必要税种立法权、税率变动权限等，在中央给予地方纵向转移支付的同时，可以考虑东部经济发达地区给予中西部不发达地区横向转移支付。
　　（二）调整财政支出结构，推进基本公共服务均等化
　　从我国基本公共服务的现实需求出发，在已有基本公共服务制度的基础上，财政支出要保证各地区享有均等的基本公共服务，其主要任务包括以下两方面：第一，大力推进农村基本公共服务制度。全面推进农村义务教育体制改革，明确规定各级政府的支出责任，确保教育经费来源，逐步缩小城乡义务教育办学条件和办学质量的差距；中央和省级政府应逐步增加投入，全面推行新型农村合作医疗制度；各地区要根据经济发展水平测算出农村最低生活保障标准，合理划分各级政府的负担比例，全面落实农村最低生活保障；积极开展新型农村社会养老保险试点，加大公共财政对农村社会养老保险制度建设的投入力度。第二，建立向不发达地区倾斜的、以基本公共服务为重点的中央地方关系。以中央政府为主增加对不发达地区义务教育支出、公共卫生和基本医疗服务支出、基本社会保障支出以及公共服务就业支出。不发达地区地方政府要缩减政府的经济建设支出和行政管理支出，加大对基本公共服务的投入力度，以增强财政保障能力为重点。加强对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难群体倾斜。
　　（三）完善地方税收体系，调整税收优惠政策
　　1.完善地方税收体系，保证地方税收收入的适度规模。应创造各种条件明确将财产税（物业税等）作为省以下、县（市）级地方政府的主体税种，稳步推进“物业税”（房地产税）改革，或称不动产税制的改革。研究将房产税、城市房地产税、城镇土地使用税合并为统一的“物业税”（房地产税）的可行性方案。“物业税”（房地产税）以房地产市场评估价值为计税依据，因此要推动财产的登记、申报、评估等必要的基础性措施的实施。在合并房产税、城市房地产税和城镇土地使用税的基础上，取消土地增值税，保留契税和耕地占用税，在城镇范围内构建统一的不动产税制。不动产税制由保有环节的“物业税”（房地产税）和流转（交易）环节的契税等税种组成。推进城市维护建设税改革，将其计税依据改为按照销售或营业收入的一定比例独立征收。推进资源税改革，扩大征税范围，将森林资源、水资源、草场牧场资源、旅游资源等纳入资源税的课税范围。同时结合费改税，考虑将城市水资源费、矿产资源费、矿区使用费等纳入资源税。逐步将排污费、社会保障基金等各种收费、附加和基金改为征税，扩大地方税收收入规模。
　　2.完善税收优惠政策，加大对不发达地区的支持力度。税收优惠政策通常是政府促进不发达地区发展、缓解区域经济发展失衡的重要手段，完善税收优惠政策是政府运用税收手段支持不发达地区的重要举措。第一，实现由区域性和行业性税收优惠向产业导向型税收优惠转变，建立以产业优惠为主的税收优惠政策。税收优惠应有针对性地扶持中西部地区较为集中的能源、原材料等基础工业、农业综合开发工业、高新技术产业以及环境保护等。优化产业结构的税收优惠政策，将会推动中西部不发达地区的经济增长。第二，改变税收优惠方式，建立以间接优惠为主直接优惠为辅的税收优惠政策。税收优惠由直接优惠转向间接优惠已成为各国税收优惠政策发展的共同趋势，我国不发达地区税收优惠制度的确立也应遵循这种趋势，减少使用减免税、优惠税率等直接优惠方式，多采用加速折旧、税收扣除、税收抵免和准备金制度等灵活有效的间接优惠方式，以便使税收优惠政策发挥更好的投资诱导作用。第三，实施特定税收优惠政策，使不发达地区享受特别税收利益。如，适当提高不发达地区增值税和营业税起征点；对不发达地区中小企业按18%征收企业所得税，以使中西部地区吸引更多的投资；对将技术成果转让给不发达地区的所得、在中西部地区取得的技术服务所得实行减税；降低农业生产资料的增值税率，减轻农民负担。
　　（四）建立科学、规范的财政转移支付制度
　　1.调整税收返还制度。我国税收返还制度并不是根据地区经济发展水平的差异设计的，与行使事权所必需的财力无关，与建设财力与事权相匹配的体制背离。由于增值税和消费税的税基与经济发展水平密切相关，导致税收返还规模和经济发展水平存在正相关，即经济发达地区得到的税收返还规模较大，经济相对落后地区得到的税收返还规模较小。因此，这种不区分地区差异的两税增量返还制度进一步恶化了地区财力配置的不均等状况。我们面临的问题是在保证地方政府财政自给率的前提下，降低发达地区两税增量返还比例，不发达地区比例保持不变。这样，不仅有助于提高地区财力配置均等化水平，而且使中央政府留有更多用于转移支付的财力。
　　2.完善一般性转移支付制度。规范的转移支付制度追求的是区域间财政能力或公共服务水平均等化，要进一步发挥其区域均衡功能，必须强化一般转移支付制度均等化的目标，通过建立一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，按照“因素法”合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付标准，完善省以下转移支付制度，加快横向转移支付制度建设，进行转移支付制度的调整和创新。
　　3.规范专项转移支付制度。针对目前我国专项转移支付规模巨大、支出项目繁多且分散，项目有效性难以考察等问题，对不发达地区的专项转移支付，必须同该地区的经济发展水平、税负高低、城市化程度、民族风俗、人口、教育状况和对财政支出的需求等因素相联系，按照这些因素的影响程度确定统一标准，进而实现标准化的转移支付。要把侧重点放在公共服务均等化的投资上，以提高中西部地区的自身吸引力。同时，要实现动态化的转移支付，即将补助额度与零售物价指数挂钩，保证实际补助水平。

作者：中央财经大学 李俊英 来源：《经济纵横》2010年第4期