推进以城镇化为主线的省直管县改革13条建议
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中国改革论坛

作者：夏锋 张娟 甘露 符莉  时间：10-05-24

“十二五”是我国发展方式转变的关键时期。适应发展方式转变的大趋势，省直管县改革应以城镇化为主线，以统筹城乡发展为总体目标，以保障农业大县的基本财力需求为重点，加快建立“城市支持农村”的长效机制，促进城乡公平与可持续发展。 一、省直管县改革应与城镇化发展趋势相适应 　　未来5～10年，我国将进入城镇化快速发展的重要时期。在这个大背景下，加快推进省直管县改革，建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，日益成为发展方式转变的重大任务。 　　1.市管县体制推动了城镇化、工业化的快速发展，但远未实现“以城带乡”的预期目标。 20世纪80年代初在全国范围内实行的市管县体制，对推动我国城镇化和工业化曾发挥了积极作用。随着市场经济体制改革的深入和内外发展环境的变化，市管县体制的矛盾与问题逐渐增多：（1）城镇化滞后于工业化。2009年，我国工业化率为48.6%，比城镇化率高出2个百分点。如果把处于“半城市化”的农民工人口从城镇人口统计中去除，城镇化则明显滞后于工业化。（2）市管县体制难以实现城市支持农村、城乡协调发展的目标。从实践的结果看，只有那些工业化程度高、市辖县数量较少的地区实现了市县协调发展。大部分地区并没有实现“以城带乡”的目标。 　　2.推进省直管县改革要适应城镇化快速发展的趋势。 城镇化是调整经济结构、实现城乡一体化的重要载体。研究表明，城镇化率每提高1个百分点，将会有1000万到1200万人口从农村转到城镇，将带动居民消费需求增长1.2个百分点，将直接拉动GDP增长0.45个百分点。推进省直管县改革，重要的是加快建立有利于推动城镇化进程的行政体制。从已有的实践看，行政上的省直管县进一步扩大了县级政府经济发展权限，促进了县域经济和中小城镇发展，实现了农民工就地转移。与此同时，也有利于提高农村公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务一体化。为此，按照城镇化发展的要求推进省直管县改革，能够实现“城市支持农村”的发展目标。 　　3.省直管县改革的基本出发点是统筹城乡发展。 我国发展方式转型中的许多矛盾都与城镇化滞后相关。城镇化滞后又与城乡二元的制度安排相关。大量农村人口参与了工业化进程，创造了巨大供给，但不能完全在城市生活，仍保持农民的消费特点。如此长期累积形成巨大的供需缺口,并成为社会总需求不足的重要因素。打破城乡二元制度，加快建立统筹城乡发展的体制机制，既是推进城镇化的重要目标，也是实行省直管县改革的基本出发点。 二、确立以城镇化为主线的省直管县改革的总体思路 　　在城镇化快速发展的大背景下，省直管县改革应紧扣统筹城乡发展这一个基本目标，加快建立城乡一体化的行政体制。 4.明确省直管县改革的总体思路。可以概括为“一条主线、一个目标、一个重点”： （1）以城镇化为主线。通过省直管县改革，提高县域中心城市的承载力，率先把经济强县发展成为中等城市，科学规划撤县（市）设区，扩大城市规模，形成大中小城市与小城镇协调发展的新格局。 （2）以统筹城乡发展为目标。着力破除城乡二元制度，加快建立“城市支持农村”的长效机制，到2020年基本建立城乡经济社会一体化发展的体制机制，保障城乡居民公平与可持续发展。 （3）重点提高农业大县等经济欠发达县的财力水平。 5.把统筹城乡发展作为省直管县改革的总体目标。 　　（1）建立城乡一体化的体制机制。以打破城乡二元制度为重点，推进财政省直管县改革，保障县级政府履行基本公共服务职能的财力需求。在此基础上，通过行政省直管县改革，实现城乡基本制度的统一。 （2）以省直管县改革推进城镇化进程。形成大中小城市与小城镇协调发展的格局；促进服务业转型升级，吸纳农村剩余劳动力；优化农村产业结构和就业结构，提高农民收入水平，扩大农村消费，缩小城乡差距。 　　（3）形成“城市支持农村”的长效机制。通过省直管县改革，强化省级政府对城乡资源的统筹利用，促进城市的财政、金融、人才、科技、管理等生产要素向农村流动，推动农业发展方式转变，逐步放开城市落户条件政策，推进农民工市民化。 三、多种形式推进省直管县改革的路径选择 按照因地制宜、分类推进、重点突破的原则，建议以多种形式推进省直管县改革。 　　 6.未来2～3年，优先将农业大县纳入财政省直管县改革范围。 建议对符合以下3个条件的地区，特别是对于保障我国粮食安全的800个产量大县，优先纳入省直接管理县（市）财政体制改革范围：（1）农业比重明显比一般县域要高，非农人口比重低，城镇化率较低。（2）经济欠发达，地区生产总值和工业化率远低于县域平均水平。（3）财政自给率低，对转移支付的依赖度很高。通过财政省直管县，提高县级政府财力水平，实现城乡基本公共服务均等化，改善农村基础设施，初步形成财政支农的长效机制。 7.经济发展到一定规模的县率先实现行政省直管县。 建议对主要符合以下4个条件的县，在3～5年内，率先实行行政省直管县：（1）经济发展规模接近全国县（市）平均水平。（2）财政实力与地级市和县级市有一定差距，对财政转移支付的依赖性也较高，但自身财政增收能力在不断增强。（3）产业结构不断优化，以农业为主向二、三产业为主转变。（4）县域中心城镇逐步形成，非农人口逐渐增多。通过行政省直管县，赋予县域经济更大的发展自主权；在提高县级政府财力水平，实现城乡基本公共服务均等化的基础上，大力发展县域经济，使县域成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。 　 8.把具备一定条件的县升格为市。 建议把符合下述3个条件的县升格为市：（1）经济实力已经达到中小城市规模，或接近全国经济百强县。（2）二、三产业较为发达，农业比重低。（3）县域对农村的辐射带动力强，县域已经成为吸纳农村劳动力转移的主要载体，工资性收入成为农村居民收入的主要来源。通过县升格为市，加快发展小城市和小城镇，建立小城市、小城镇与农民就业和产业转移三位一体的体制机制，实现城镇与农村产业的调整与承接；转移农村剩余劳动力，提高农民工资性收入；更有效地发挥城镇公共基础设施对农村的辐射和带动作用。 　　 9.把经济强县（市）升格为中等城市。 建议重点把一批二、三产业比较发达，城镇化达到一定水平，非农就业比重大、经济实力远超过一般城市，并对周边地区有较强辐射带动作用的经济强县（市）尽快发展成为中等城市。例如，江苏江阴市、常熟市、昆山市、浙江义乌市等全国部分百强县。由此，促进新兴城市的兴起和发展，形成区域内新的经济增长极；形成完善的城市基础设施和服务体系；实现产业结构的转型与升级，使中等城市成为吸纳农村剩余劳动力的重要载体。 　　 10.对靠近中心城市、并与中心城市产业关联度高的县可考虑“撤县改区”。分为两种情况： 　　（1）中心城市的城镇化水平、非农就业比重、产业结构、经济总量、财政收入都已经达到大城市标准，而周边的县域规模较小、经济实力比较弱，市对县的辐射带动力强，可考虑“撤县┥枨”。 　　（2）中心城市的城镇化水平、非农就业比重、产业结构、经济总量、财政收入达到大城市标准，但现行行政区划制约了自身的进一步发展；周边的县域经济实力也较强，市与县之间的资源、产业和市场关联度比较高的地区，可适当扩大管辖范围，改近郊县、镇乡全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖，以开拓新的发展空间。 通过“撤县设区”，打破现有行政区划限制，实现区域经济一体化；提高城镇化水平，进一步增强已有大城市的经济实力和辐射带动能力；改变各省内单一经济中心的格局，培育和发展一批新的经济增长极，进而更好地发挥区域经济中心对周边地区的辐射带动作用。お 　　四、推进省直管县改革中的体制机制创新 　　与分类改革相适应，推进以城镇化为主线的体制机制创新。 　　11.推进以城镇化为主线的行政区划体制改革。适应城镇化快速发展的趋势，行政区划体制改革的总体方向和基本要求应是“减少政府层级、增强县域活力、发展城镇体系、促进市县协调”，最终实现大中小城市与小城镇齐头并进的行政区划体制。 （1）减少政府层级。大体可以分三步走： ——第一步，先行推进财政层级扁平化。2012年底，以农业大县为重点，将经济欠发达地区的县全部纳入财政省直管县范围，先行建立省以下3级财政层级体制，保障中央转移支付直达县；合理划分税种，建立财力与事权相匹配的财税体制，保障县级政府基本财力需求。 ——第二步，逐步推进行政层级扁平化。3～5年内，把人口少、市辖县数量少、城镇化率高的县纳入行政省直管县改革范围，率先实现省—市县—乡镇3级行政区划体制。同时，逐步向县级政府下放经济社会管理权限，激发县域发展活力。 　　——第三步，10年内，逐步把已经实行财政省直管县的地区纳入行政省直管县改革范围。到2020年底，在全国范围内普遍实行行政省直管县体制，实现省以下3级区划体制，形成省与市县合理的公共职责分工体制。 　　（2）修订设市标准。建议在1993年民政部关于调整设市标准的基础上，加快研究制订设立大中小城市和小城镇新的指标体系。 　　（3）合理规划撤县设区。大致可以分两步走： ——第一步，先建立“三级政府、四级管理、五级网络”的行政架构，即省、市、市辖区成为三级政府。在乡镇变为市辖区派出机构的条件下，维持省、市、市辖区、乡镇四级管理；在村委会改为社区服务机构的情况下，维持省、市、市辖区、乡镇、社区五级网络。 ——第二步，整个行政体制过渡到“二级政府、四级管理、五级网络”。在区域中心城市统一行使本地区经济社会职能比较有效的情况下，将市辖区转变为市的派出机构，主要承担社会管理和公共服务执行职能；乡镇改为街道办，城乡统一管理，整个行政体制过渡到“二级政府、四级管理、五级网络”。 　　12.推进以政府转型为重点的行政体制改革。 　 （1）建立规范的公共职责分工体制，形成城市支持农村的政府间合力。要以立法的形式，将省与市县政府的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务等明确下来，逐渐使省与市县政府的关系制度化、可问责。 （2）加大扩权放权力度，理顺条块关系，为推行省直管县体制奠定基础。将当前放权的重点放在行政审批、行政收费、行政处罚、国有资产管理和社会事业管理等方面，真正把关键性和涉及具体利益的权限下放给县(市)。 （3）稳步推进财税体制改革。建立事权与财力相匹配的财政体制，按照全国统一的基本公共服务均等化标准测算各级政府所需要的财政支出规模，由上一级政府负责平衡辖区内政府间财力。 　　13.推进以城乡经济社会一体化为目标的相关体制改革。 　 （1）建立城乡一体化的土地管理体制。重点加强土地用途管制，防止省直管县改革变相掠夺农民土地。以完善农民土地使用权为重点，保障农民土地权益在符合城乡土地规划的前提下，可以将土地长期使用权转让、出租、抵押、入股和出售，建立主要依托土地的农民财产性收入增长机制。 　　（2）推进户籍制度改革。逐步放开城镇落户政策，3年左右落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，重点引导农村人口向人口规模20万以下的中小城市集聚；5年内，放开中等城市和大城市的落户政策。 　　（3）加快建立城乡统一的基本公共服务制度。未来几年，推进城乡基本公共服务均等化，应按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。 （4）加快建立现代农村金融体制。加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，改变农村资金要素净流出与农村金融需求之间的矛盾，引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题。鼓励农村金融创新，完善农村金融市场，支持合作金融、草根金融的发展。