摘 要：当前县城城镇化面临一些障碍，亟待加以解决。本文针对发展规划、产业发展、农民进城、城镇建设、管理服务等问题，探讨县域城镇化的对策。　　关键词：县城城镇化，政策创新，对策
　　县域城镇化是农村人口和非农产业不断向县域城镇聚集的过程。推进县域城镇化，对解决“三农”问题、实现城乡经济社会一体化发展具有战略意义。
　　一、转变城乡规划理念，形成合理的县域城镇化空间布局
　　城镇发展规划决定城镇化发展的水平、速度和质量。推进县域城镇化，要强化规划对城乡建设与发展的先导和统筹作用，用科学合理的规划引领城镇化发展的规模、速度，优化结构和布局，促进城乡建设有序发展。要以人为本，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构，兼顾城乡各方利益，协调基础设施城乡空间布局与建设时序，加强区域性基础设施建设、维护与管理，提高城镇综合承载能力，促进各项服务设施向农村地区延伸，使城镇化发展的成果惠及全体人民，让城乡居民都能享受城镇化成果。
　　（一）转变城乡规划理念
　　要树立区域整体协调、分类调控和公共服务均等化的规划理念，城乡规划的编制要从单纯拓展地域空间、做大城镇规模，转变为通过对资源环境承载能力的分析来控制城镇人口发展规模和用地规模；要从局限于本地区的空间布局，转变为注重相关区域的协调发展；要从注重确定开发项目，转变为注重保护和合理使用各种资源；要从注重确定城镇性质、规模、定位，转变为确定合理的发展标准，促进人居环境的改善和城镇的可持续发展；要将社区规划概念引入城乡规划中，逐步实现居住区规划向社区规划的转型，实现从物质功能主导向人居环境全面关注的转型。
　　（二）形成合理的城镇化空间格局
　　按照优化城乡生产力和人口布局的要求，把城乡居民点、基础设施和生态环境作为一个整体进行规划建设，着力形成县城、中心镇、中心村一体化的城镇体系。有条件的地区，可通过统筹规划，积极融入相关城市群；人口分散、资源较差的地区，可重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。
　　（三）强化规划的刚性约束力
　　实施“三区五线”管理，明确划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和红线、绿线、蓝线、黄线、紫线，强化对道路用地保护范围、绿地保护范围、水体保护范围、市政基础设施用地保护范围和历史文化街区保护范围的用地控制。通过集约型建设提高城市整体效益，通过集群化发展增强区域综合竞争力，避免大城市“摊大饼”式的扩张和各级城镇间的无序竞争，切实保护好民族文化遗产和风景名胜资源。
　　（四）逐步建立统一协调的规划体系
　　城乡规划、发展改革、国土资源、交通、水利、卫生、环保、旅游、电力等部门要密切配合、加强沟通，建立有利于规划协调的体制机制和沟通途径，实现规划之间在技术层面、政策层面的整合，确保区域规划、城市规划、土地利用规划及各专项规划的衔接，实现信息共享。同时，要加大部门的联合执法力度。
　　二、以产业集聚带动城镇发展
　　产业发展是城镇化的内在动力，它直接决定县域城镇化所处的发展阶段、发展速度和发展方向，直接关系到城镇的进步与繁荣。因此，县域城镇化要以产业发展繁荣城镇经济，以产业集聚带动人口集中，不断增强城镇经济的支撑能力。
　　（一）合理布局县域产业
　　要按照“优化布局、统筹发展、提升功能、凸现特色”的要求，进一步完善区域功能区划，合理引导生产力布局和要素流动，逐步构建集聚度较高、辐射联动作用较强的产业空间布局和特色功能区块，促进区域经济协调发展。
　　（二）培育壮大骨干企业
　　加强骨干企业建设，打造企业核心竞争力。积极创造条件，形成向县域骨干企业倾斜的发展政策，特别是要在投资、财税、信贷、外经外贸、土地等方面给予骨干企业重点扶持。加强基础设施建设，建立健全社会化服务体系，创造有利于骨干企业发展的良好市场环境。
　　（三）培育产业集群
　　把培育产业集群作为县域经济发展的一项重大战略举措，搞好产业集群的战略研究和规划设计。围绕主导产业的壮大和裂变扩张，重点支持构成产业骨架和支撑的重大项目与延伸产业链、引发产业集聚的关键项目，延伸产业链条，不断吸引国内外技术、资本、人才等社会资源向区域内流动，加快形成各类企业有机结合、分工协作、资源有效配置的规模化发展态势。大力建设依托城镇或交通要道的重点产业园区和与重点园区相配套的各种专业小区，积极引导相同、相似和相关的项目向园区聚集。
　　（四）打造区域品牌
　　政府、企业和中介组织应充分认识创建区域品牌的重大战略意义，克服急于求成的思想和浮夸作风，扎实开展各项工作。要科学制定区域品牌发展战略，合理确定具体操作策略，营造区域品牌建设的良好氛围。
　　三、调动农村人口向城镇转移的积极性
　　（一）深化户籍管理制度改革
　　要放开对农民进城的落户限制，建议取消原有的户籍管理制度，用身份证管理制度代替，实行按居住地划分城乡人口、按职业确定农业与非农业身份的户籍登记制度。初步可在城镇全面实行购房入户政策的基础上，实行类似于工作户口证方式的户籍管理制度，对进城农民的合法地位予以承认和保障。
　　（二）尽快建立城乡统一的社会保障制度
　　鉴于我国目前的实际情况和国家财力的可能性，可逐步到位，先建立所有非农人口的社保制度，对非农人口执行与城市市民一样的低保政策，使农民进城有基本生活保障。资金来源除财政资金、发行特别国债、征收社会保障税、出让国有资产等外，还可用进城农民的土地流转所得资金来为其建立社会保障，即用“土地”换“保障”。在有条件的地区，可由当地财政直接兜底率先实现农村社会保障体系与城镇社会保障体系的接轨。
　　（三）建立统一开放、城乡一体的劳动力市场
　　取消各地针对农民工和外地人口的限制性就业政策，实行同工同酬（包括各种应有的社会保障和福利）。建立城乡一体的劳动力市场，实行平等的用工政策，以市场机制配置城乡劳动力资源。完善就业信息市场，实行公开发布就业信息制度，真正体现信息的公开性。
　　（四）努力推进城乡教育均衡发展
　　完善城乡免费义务教育制度，并将免费教育年限由9年扩展到12年；加快义务教育学校布局调整，大力推进义务教育学校规范化建设，改善农村及经济欠发达地区的办学条件；按照以流入地政府管理为主、全日制公办学校为主的原则，把非户籍常住人口子女义务教育纳入义务教育发展总体规划中统筹安排，对进城农民子女教育实行与城市市民同等待遇政策；对进城农民本身实行教育培训制度。
　　（五）完善农村土地流转制度
　　在推进农民进城并实现农民市民化过程中，需要解决的一个棘手问题是土地流转。要加强土地产权制度建设，保障农民合法权益，完善征地程序，增加征地透明度，制定科学合理的征地补偿标准，建立健全预存征地补偿款制度，确保征地补偿款到位，严禁在征地拆迁过程中地方政府和有关企业侵犯农民的利益；在以农村“土地”置换城镇“保障”的基础上，积极推行土地流转制度，使进城的农民永远成为市民，不再成为“两栖居民”；将转移到城镇的农民宅基地和农业建设用地及时复垦整理，鼓励离乡进城农民将原承包土地的使用权有偿转让，推进农地规模经营。
　　（六）完善廉租房政策
　　在政府直接投资的基础上，引导多方面力量参与廉租房开发，使城市低收入且住房困难的职工和进城农民工租得起房，让进城农民与城镇居民一样享受廉租房政策。
　　四、加快城镇基础设施建设，探索多元化的投资建设方式
　　（一）加快基础设施建设
    要继续加快和完善城镇建成区的建设。逐步将城镇建设的重心从扩大规模、整治市容、美化环境向强化基础、完善功能方面转变，向保护环境、节约资源、注重效益、持续发展上转变；加大基础设施建设力度，完善各类配套设施，并推进城镇基础设施向农村延伸，努力形成城乡衔接的公共交通、供水排水、能源供给、邮电信息、环境保护和生态建设网络，进一步提高基础设施对城镇发展的承载能力；各城镇应结合自身的地理环境、水系特点、资源禀赋、产业类型、发展要求等，考虑各城镇的基础设施建设和生态环境保护的具体对策，提升城镇的可持续发展能力。如，适宜工业发展的城镇，要加强工业园区基础设施建设，构筑工业可持续发展的平台，以形成城镇基础设施建设与工业良性互动的发展格局；适宜旅游业发展的城镇，要着力于旅游景点开发、旅游公路、旅游宾馆、旅游娱乐设施和旅游商品市场的建设；适宜商贸发展的城镇，基础设施建设应突出发展集商流、物流、信息流于一体的大型综合市场或各类专业批发市场。另外，还要加强设施管理，提高城镇公共设施的综合效益。
　　（二）深化投融资体制改革，积极探索多元化的城镇投资建设方式
　　要合理开发土地资源，以地生财；明确政府责权，优化公共支出结构，对公共产品与服务和基础设施的投资建设和运营管理费用，应建立政府与受益者、各级政府间的合理分担机制；完善融资政策，清理和修订限制非公有制经济参与基础设施、公用设施建设的政策规定，消除体制性障碍，支持非公有制经济参与城镇建设；逐步放开城市基础设施建设领域，降低门槛、扩大准入，积极鼓励和引导多元化、社会化投资参与城镇公用事业建设；按照使用者付费原则，逐步完善公用事业收费制度；有条件的地方，可组建城镇建设投资公司、建设集团等，充分利用城镇的有形与无形资产，盘活资产存量，支持重大基础设施建设项目和市政公用企业通过申请国债、发行股票、债券以及资产重组等方式融资。
　　五、推进城镇行政区划和行政管理体制的调整和改革
　　城镇行政区划、政府管理体制的调整应有利于县域城镇功能的培育、产业的集聚和区域资源的优化配置。要根据县域经济发展、产业集聚、规模效应和主体功能区的需要，积极稳妥地推进行政区划和行政管理体制的调整，确保空间资源的有效整合与行政效率的提高。
　　（一）逐步完善行政区划管理体制
　　完善省、市、县之间的财权、事权划分，尽快推行省县直辖，加大省对县的财政转移支付力度，促进城乡资源合理流动与优化配置。积极推进“市县同城”地区的行政整合，行政区划调整后，按合并后的行政区划修编城镇总体规划、土地利用总体规划。经济发达、城镇密集地区逐步撤销乡镇一级行政区划，设立街道办事处。逐步撤销城关镇的镇级行政建制，设立街道办事处，确因发展需要，可将周围紧密相连的有关乡镇并入城关镇后，一并实施“撤镇改街”，强化城市管理职能。加快城镇规划区内的撤村改居步伐。
　　（二）因地制宜地撤并乡镇，精简机构和人员
　　把一定地域内的经济和社会管理职能逐步转移到中心镇，适当扩大中心镇的行政区域范围，并相应减少乡镇数量，促进区域基础设施统一布局和共建共享，扩大城镇聚集规模，增强城镇聚集效应。
　　（三）构建城镇化的多部门综合协调机制
　　明确各部门在城镇化工作中的任务与职能分工，统筹各部门参与配合城镇化工作，提高政府职能运转效率。建立城镇联盟协调机制，促进各方开展协商与合作，逐步消除地方保护。继续加大对分管城镇化和城乡规划建设工作的县乡领导及村镇规划建设管理人员的培训工作力度，提高其管理水平和业务水平。
　　（四）完善城镇公共财政体系
　　完善分税制财政管理体制，研究调整现行城镇地方税体系与管理体制，整合土地使用税、房产税、土地增值税等税种，适时开征物业税或环保税等新税种，形成与城镇税源结构特点相吻合的税制体系，为城镇建设和公共服务提供稳定的财力。完善财政转移支付制度，加大城镇间公共服务均等化政策的研究，平衡城镇间的财力差距。对具备条件的中心镇设立一级财税机构和镇级金库，赋予其县级财政支配能力。
　　（五）建立城镇化绩效评价考核体系
　　要按照科学发展观的要求，改革和完善政府绩效考核体系，根据不同地区的自然资源环境承载能力，进行功能分区，针对不同功能区的功能定位，探索建立与主体功能区建设相适应的城镇绩效评价考核体系，实现对城镇化发展的分类管理、动态指导与监控。

作者：中共郴州市委党校 刘桂文 来源：《经济纵横》2010年第5期