摘 要：从规模、结构与效率三个方面对我国东西部地区地方政府财政支农支出状况进行了比较分析，研究结果显示：东部地区地方政府的农业财政支出的绝对规模总体上要大于西部地区，增长稳定性也好于西部地区；东部地区财政支农支出占财政总支出的比重要低于西部地区，但其财政支农力度要略大于西部地区；2003年以前西部地区地方政府农业财政支出结构的合理性和效率都不如东部，但2003年以后西部地区地方政府农业财政支出结构得到实质性的优化，支农资金的效率也超过了东部地区。    关键词：东西部，地方政府，农业财政支出，比较
    中国的财政分权改革使得地方政府的财政支出责任不断增大，2008年我国地方财政决算支出占国家财政决算支出的比重已达到78.7%。在这样一种背景下，地方政府的财政支农表现将决定着我国财政农业投入的整体状况。因此，分析与研究我国地方政府的财政支农行为有着重要的意义。目前国内专门研究地方政府财政支农支出方面的文献并不多。本文从规模、结构以及效益三个方面对我国东西部地区地方政府财政支农支出的状况进行比较研究。
    一、东西部地区地方政府财政支农的规模与结构
    （一）东西部地方政府财政支农绝对规模比较
    地方财政支农支出绝对规模就是一定财政年度内地方政府通过预算安排的对农业的投入总额。由表1可知，近10年我国东部地区地方政府的农业财政支出总额基本上都是大于西部地区的（2004年除外）。这是因为东部地区地方政府财政能力相对要强一些。虽然两大地区的农业财政支出总额总体上都是呈增长态势的，但东部地区增长率相对比较平稳，而西部地区地方政府的农业财政支出具有较大的波动性。如2004年西部地区增幅达95%，而2003年、2005年却出现了负增长。人均农业财政支出的状况也比较相似。东部地区人均农业财政支出水平总体上看是要高于西部地区的，并且在稳定增长，而西部地区人均农业财政支出有一些年份是下降的，也有一些年份比东部还高，如2004年。可见我国西部地区地方政府财政在农业投入的安排上随意性较强，还没有形成稳定的农业投入增长机制。

    （二）东西部地方政府农业财政支出相对规模比较
    地方财政农业支出的绝对规模要受到地方政府的财政实力以及农业在当地经济中相对地位的影响，因此除了绝对规模以外，我们还要对东西部地区地方政府农业财政支出的相对规模进行比较。农业财政支出的相对规模通常可用农业财政支出占财政总支出的比重，农业财政支出份额与农业GDP份额之比这两个指标来衡量。
    从农业财政支出占财政总支出的比重来看，西部地区一直要高于东部地区3个百分点左右，并且两个地区的这一比值总体上都呈下降态势，但西部地区的这一比值在近几年出现了较大的波动，如2003年突然跌至6.9%，2004年又猛然增加到11.4%，2005年又跌至8.85%。这进一步证实了西部地区地方政府财政农业投入的随意性较大。
    就农业财政支出份额与农业GDP份额之比来看，东部地区大多数年份都要略高于西部地区；这一比值在两个地区总体上都呈增长态势，不过目前这一比值依然比较小，2006年两个地区的平均水平都还低于0.4，而根据朱刚（1998）的研究，国外一些国家和地区在20世纪90年代时这一比值都已超过0.6。可见目前我国地方政府的财政支农力度还是比较低的。
    （三）东西部地方政府财政支农支出结构比较
    农业财政支出的结构在一定程度上代表了财政支农资金安排的合理性。由于数据获取的限制，这里主要就东西部地区地方财政支农资金中的农、林、水利、气象等部门事业费及其占比做一个考察。由于农、林、水利、气象等部门事业费中绝大多数属于非生产性支出，用于农业事业单位人员机构的经费比重大，因此地方政府财政支农资金中用于农、林、水利、气象等部门的事业费的数量越大、比重越高，则说明农业财政支出的结构越不合理。
    从表3可以看出，在2003年以前东西部地区农业财政支出中农、林、水利、气象等部门的事业费的数额及其所占比重都是不断上升的；西部地区农、林、水利、气象等部门的事业费的占比一直要高于东部地区，尤其是2000-2002年这几年非常明显。2002年东部地区财政支农资金中农、林、水利、气象等部门的事业费占比达到47.08%，而在西部地区这一比例更是高达71.67%，说明西部地区的农业财政支出结构比东部更加不合理。

    2003年以后东西部地区农业财政支出中农、林、水利、气象等部门的事业费的绝对数额及其所占比重都出现了较大幅度的下降，西部地区降幅更加明显；西部地区的农、林、水利、气象等部门的事业费不管是绝对数额还是占比都处于东部之下。到2006年，西部地区农业财政支出中农、林、水利、气象等部门的事业费占比降到23%左右，而在西部地区这一比重已降低13%左右。可见2003年以后西部地区农业财政支出的结构有了实质性的改善。2003年以后地方政府财政支农资金结构的优化应该与财政支出项目统计口径的调整以及县乡精减机构和人员有关。
    二、东西部地区地方政府财政支农支出效率的比较
    政府财政向农业投入资金的目的是为了促进农业经济的增长。对东西部地区地方政府农业财政支出的效益进行分析比较就是要看其支农资金配置运用的效果有何区别。下面我们以东西部地区各省市区的农林牧渔业总产值为被解释变量，以东西部地区各省市区的财政支农支出为解释变量进行回归分析，依据回归参数的大小就大体上可以看出东西部地区财政支农资金的效率情况。我们对有关变量取了自然对数，因此估计的回归系数可看出是财政支农资金的产出弹性。由于在前面的分析中我们发现2003年以后东西部地区地方政府农业财政支出的结构有了较大的变动，所以我们在估计了1997-2006年东西部地区财政支农资金的产出弹性后，又分别估计了2003年前后两个时段的东西部地区财政支农资金的产出弹性，依据Hausman检验值，所有模型都是固定效应回归模型，模型的估计方法采用的都是PCSE（Panel Corrected Standard Errors，面板校正标准误）方法。Beck和Katz（1995）引入的PCSE估计方法是面板数据模型估计方法的一个创新，可以有效地处理复杂的面板误差结构，如同步相关、异方差、序列相关等问题。具体估计结果见表4。

    从表4中可以看出，财政支农资金不管是在东部还是在西部都对农业经济增长有非常显著的作用。比较来看，就1997-2006年整个时间段来说，东部地区财政支农资金的产出弹性要高于西部地区。东部地区财政支农资金每增加1%，农林牧渔业总产值就提高0.32%左右；在西部地区这一产出弹性为0.26%。因此就整个时间段来说东部地区财政支农资金的效率要高于西部地区。就两个不同的时间段来看，1997-2002年期间东部地区财政支农资金的产出弹性为0.39%左右，西部地区仅为0.15%。可见2003年以前西部地区财政支农资金的效率比东部地区要低不少。不过2003年以后情况发生了变化，在农业财政支出结构得到较大调整以后，西部地区财政支农资金的产出弹性大大提高。2003-2006年期间西部地区财政支农资金的产出弹性高达0.97%，而东部地区财政支农资金的产出弹性反而有所下降，仅为0.20%左右，远低于西部地区的水平。这说明近几年东部地区财政支农资金的使用效率较差，而西部地区财政支农资金的效率则有了实质性的提高。因此今后中央财政农业专项转移支付资金应更多地向西部地区倾斜。
    三、研究结论与政策建议
    本文从规模、结构与效率三个方面对我国东西部地区地方政府财政支农支出的状况进行了比较分析，研究结果显示：其一，从农业财政支出的绝对规模来看，东部地区地方政府的农业财政支出的总额基本上都是大于西部地区的，增长相对比较平稳，而西部地区地方政府的农业财政支出具有较大的波动性，西部地区地方政府财政在农业投入的安排上随意性较强。其二，从农业财政支出的相对规模来看，西部地区财政支农支出占财政总支出的比重一直要高于东部地区，而东部地区农业财政支出份额与农业GDP份额之比这一指标值总体上要略高于西部地区。这说明东部地区地方政府的财政支农的力度要略大于西部。其三，从财政支农资金的结构来看，2003年以前西部地区地方政府财政支农资金中农、林、水利、气象等部门事业费占比高于东部，其农业财政支出结构的合理性不如东部，而2003年以后西部地区地方政府财政支农资金中的农、林、水利、气象等部门的事业费大大下降，其所占比重开始低于东部地区的水平，西部地区地方政府农业财政支出的结构得到实质性的优化。其四，就财政支农资金的效率来看，2003年以前西部地区财政支农资金的效率不如东部地区，不过2003年以后情况发生了变化。在农业财政支出结构得到较大调整以后，2003年以后西部地区财政支农资金的效率大大提高，而东部地区财政支农资金的使用效率却变差；西部地区财政支农资金的效率水平大大超过了东部地区。
    在地方政府的财政支出责任不断增大的情况下，地方政府的财政支农的积极性直接决定着我国农业财政投入的水平。不过通过本文的分析可以看出，西部地区地方政府农业财政投入的随意性较强，波动性很大；财政实力较强的东部地区的地方政府的财政支农力度也还偏低。这主要是由于我国中央政府对地方官员的绩效考核主要是以GDP指标为依据，地方官员的升迁概率通常是与其负责地区的GDP的增长率紧密挂钩。为了追求自身利益以及升迁的需要，地方政府官员在财政支出的安排上往往会偏向能带来GDP较快增长的部门和产业，而农业是正外部性较强、生产周期长且附加值较低的产业；财政投资于农村的回报率通常也较低，在这样一种情况下各地政府的财政支农积极性难免不高。今后要想确保地方政府农业财政投入的不断增长，除了要依靠有关法律规章的完善来规范地方政府的支农职责、加大中央对地方补助中的农业专项补助资金的数量外，最根本的是须要建立一种能调动地方政府支农积极性的机制，解决目前这种增加农业财政投入与地方政府自身利益不相容的矛盾。这就须要对地方官员的政绩考评体系进行重塑，将农业与农村的发展以及农民生活水平的改善“量化”为若干项指标，纳入官员考核评价体系，并赋予这些指标较高的权重，使加大对农业的财政投入与地方政府自身的利益相吻合。这样才能真正把地方政府的支农积极性调动起来。
    参考文献：
    [1]朱钢.我国财政支农规模问题分析[J].中国农村经济，1998（10）.
    [2]威廉·H·格林.计量经济分析[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
    [3]周黎安、李宏彬、陈烨.相对绩效考核：关于中国地方官员晋升的一项经验研究[J].经济学报，2005（01）第1辑.

作者：西南财经大学宏观经济研究中心 方鸿 来源：《发展研究》2010年第4期