摘  要：创新能力尤其是自主创新能力，关乎国家竞争能力，关乎民族经济的生存与发展，新古典经济学派、演化经济学派、制度经济学派、国家创新系统学派及集群理论等从不同的研究角度解释了财政政策干预创新活动的必要性。本文对创新导向型财政政策的相关研究成果进行了综述，并得出了一些有益的启示。　　关键词：创新财政，政策政府
　　财政的职能取决于政府职能，即“政府要做的，就是财政要干的”（何盛明，1998）。15、16世纪英法德等国为了达到资本积累的目标，采用重商主义财政政策，利用关税、补贴和奖金、奖励出口、间接税等措施促进本国工业发展，我们可称之为资本积累导向型财政政策。18世纪下半叶到19世纪上半叶，自由主义盛行，政府不干预市场，只有在封建政权向资产阶级政权过渡时期，采取了过渡期的财政政策和制度变革。20世纪资本主义转向国家垄断资本主义，1929～1933年的经济危机给资本主义国家带来了凯恩斯理论，以财政政策和货币政策为主体的“新政”被提到了挽救资本主义的高度，利用赤字财政刺激经济，应用税收杠杆调节收入等财政政策，我们称之为充分就业导向型财政政策。20世纪70～80年代的停滞膨胀为“新自由主义”财政政策搭建了舞台。20世纪90年代，各国相继提出以技术促经济的发展战略，如1993年美国总统克林顿提出“以技术促进增长”的策略，着力发展具有战略地位的新技术，该计划包括：大幅度增加民用技术创新的财政投入，建设技术基础设施——包括全国“信息高速公路”等系列意在激励创新的措施，这些政策使克林顿任职期间创造了美国历史上经济增长持续时间最长的纪录。1995年，欧盟发表《创新绿皮书》，开启创新战略，并提出建立创新基金，对商业研究和开发进行税收补贴或直接补贴等财政政策来促进创新，使得欧盟成为全球最有竞争力和最具活力的知识经济区域。在十六届五中全会时我国提出要在2020年使中国进入创新型国家行列，十七大进一步提出要建立创新型国家，并提出一系列激励创新的财政政策。
　　资本积累导向型财政政策有重商主义作为理论基础，充分就业导向型财政政策有凯恩斯理论为基础，但是至今还没有系统的创新导向型财政政策理论基础研究，鉴于此，本文在提出创新导向型财政理论和政策的概念后，梳理归纳相关研究，以期为未来研究提供研究基础和研究视角，同时，为政府正确应用财政工具激励创新提供参考。
　　一、创新导向型财政政策的概念与内涵
　　Schumpeter（1912）在《经济发展理论》一书中首先提出了创新理论，认为“创新”就是把生产要素和生产条件的新组合引入生产体系，即建立一种新的生产函数，其目的是为了获取潜在的利润，这种“创新”或生产要素的新组合包括五种情况：一是引进新的产品即产品创新；二是采用一种新的生产方法即工艺创新；三是开辟一个新的市场即市场创新；四是获得一种原料或半成品的新的供给来源；五是实行一种新的企业组织形式即组织管理创新。
　　创新理论建立后，“创新导向”一词经常出现在关于创新的文献中，但是对它的概念和含义却一直没有形成共识（Judy，2006）。最早提出创新导向概念的学者是Manu（1992），他认为创新导向是公司内所有的创新活动及以本质上激励创新的战略。Berthon、Hulbert和Pitt（1997）将创新导向定义为公司为发明和改善产品所投入的资源，这个概念既包含了创新导向型公司所持有的对创新的开放态度，也包括了公司的创新能力。Kundu和Katz（2003）认为是否有创新的意图是创新导向必备要素。Homburg、Hoyer和Fassnacht（2002）将创新导向定义为公司能提供多少创新产品以及这些产品能为企业带来多少顾客的能力和企业强调创新的力度有多大。Worren、Moore和Cardona（2002）认为创新导向包括两个方面的含义：一是创新倾向，即产品模块化和企业在现有产品的基础上创造新产品或进入新市场的战略倾向之间的联系；二是形成鼓励创新的创新氛围。本文认为创新导向型财政政策是政府在运用财政工具时，以激励自主创新活动、提升自主创新绩效、增强自主创新能力为目标，并且这种激励创新的理念贯穿于政策制定、实施和评价整个过程之中的战略和行动，具有影响或者改变全社会自主创新方向、进程和规模之功效的一系列公共收支策略、办法与工具。它包括创新导向型的财政收入和支出政策。创新导向型财政理论是将创新的理论纳入财政学范围内并对创新导向型财政政策提供依据的理论。
　　二、创新导向型财政政策的理论基础
　　熊彼特认为创新是企业活动，政府不该干预，而凡勃伦（1921）认为社会经济制度中，生产技术创新和企业主之间有着不可调和的矛盾，贝利和米音斯认为这种矛盾的解决须借助公共政策，对各个社会集团赋予一部分收入，艾尔斯（1944）则主张建立一种以研究平等和收入分配为重点的经济理论来解决这个矛盾。
　　新古典学派从技术创新的供给、需求等方面分析认为，当创新过程中出现市场失效时，政府应当通过金融、税收、法律以及政府采购等间接调控手段，对技术创新活动进行干预。内生增长理论则从创新特征出发，寻求解决市场失效的“良药”，该理论认为创新过程具有不确定性、不可分割性、创新利润的非独占性和公共产品属性，政府政策干预不可或缺。制度创新学派认为新技术的发展必须建立一个系统的产权制度，以便提高创新的私人收益，使之接近于社会平均收益水平，方可克服“市场失效”。新熊彼特学派一直不主张政府干预创新，认为企业家是推动创新的主体。但以纳尔逊、温特、多西等学者为代表的演化学派认为技术的变化会因路径依赖和技术锁定而导致整个创新系统失效。国家创新系统理论认为不仅技术本身会导致系统失效，国家/区域/城市创新系统是许多主体和因素构成的互动的网络系统，系统主体之间只要一个环节出错，就可导致“系统失效”，完善创新系统是克服“失效”的“灵丹妙药”。
　　政府干预创新过程中，财政政策是可选择的，公共支出规模和结构是由政治市场决定的，现行的公共选择机制同样存在“失效”，公共预算决策存在显性偏好，科技公共政策属于单边决策、科技利益集团处于弱势地位同样导致技术创新产品不能实现社会最优供给。如何解决城市创新过程中“市场失效”、“系统失效”和“公共政策失效”，亟须创新导向型财政的理论进行指导。
　　三、创新导向型财政政策研究述评
　　1.创新导向型财政政策目标研究综述。目前学术界对创新导向型财政政策的目标主要有三大观点：一是消除创新时滞论。持该观点的学者认为，创新是一个高风险事业，政府的核心任务就是要采取措施和制定政策规避技术创新的风险，减少或者克服技术创新过程中的不确定性；二是发展创新的基础设施论。持这种观点的学者认为，开展技术创新活动的前提条件就是必须存在一定的创新基础设施，由于这种基础设施投资具有非连续的特点，以及与之相适应的规模经济特征，它们的提供必须通过政府行为的干预来实现；三是克服市场失灵论。持这一观点的学者认为创新政策的首要目标是克服市场失灵，需要制定并实施针对影响私营企业创新性及其相互作用活动的财政措施。
　　2.税收激励政策综述。税收激励是通过税收优惠或减免、抵扣等财政收入方式激励创新。对于税收激励政策是否会带来经济增长，持怀疑态度的学者认为税收减免无法对研发投入产生实质性的影响（Griffithetal，1995；Gravelle，1999）。但是，近期也有一些研究证实税收减免对于企业的研发投入确实可以起到某种程度的刺激作用（Hall，1993；Hines，1994；Baily和Lawrenee，1992；Mamuneas和Nadiri，1996）。Bloom、Griffith和Reenen（2002）的研究更表明：即便控制了国家特征、世界经济波动以及其他政策性因素，经验证据也表明税收减免将对企业的税收投入产生实质性的影响，10%的税收减免将导致1%左右的短期研发额外投入和10%左右的长期研发额外投入。研发税收优惠政策可激励创新主体提高研发投入。BenjaminRusso（2004）发现税收优惠政策能极大促进企业对研发的投资，KennethJ.Klassen（2004）通过比较美国和加拿大的数据发现，两个国家政府都倾向于选择合适的税收优惠政策来促进企业对研发的投资。但在一般性政策下，由于大企业开展研发的力度大而得到了大部分的优惠，而小企业在财务、技术和信息等方面存在困难，因此各国将其优惠措施定位于小企业。另外，鼓励企业和公共科研院所之间的科研合作是许多国家设计其研发税收优惠措施时要考虑的，如日本、挪威和美国对外包给大学和公共科研院所的科研开发项目实施更优惠的税收减免。各个国家正考虑将税收优惠对象定位于各个规模的新建企业（比其他企业更有创新可能，而盈利比其他企业要少）、研发投资力度小的特殊工业行业的企业、特定的研究领域，如信息和通信技术（ICT）和生物技等。
针对企业的税收激励方式通常有三种：税收递延、税前扣除和税收抵免。采用何种方式取决于国家总体创新水平、工业结构、企业规模和企业所得税制度的特点。由于税收抵免直接作用于企业的研发支出预算，比税前扣除对企业的研发决策的影响更大，因此更有可能鼓励企业增加研发投入。实践中，几乎所有国家都允许对研发经常性支出以营业费用的形式在发生当年从收入中扣除，许多国家对其他形式的经常性支出（如培训费用和广告费用）有附加条款的规定。至于资本性支出，由于当期发生的研发资本性支出不仅在当期而且在未来也会带来收益，一些国家允许在发生当年扣除，另一些国家要求对其全部或部分在使用期内采用加速折旧的形式列支。
　　评价税收优惠有效性的方法一般有两种：一是将税收优惠政策所导致的研发投入的产出与实施税收优惠的成本进行比较，也就是说额外增加一个单位的研发投入所能带来的边际收益与该单位在整个社会层面上的平均机会成本进行比较，由于该研究思路在实际中较难实现（如如何测算平均机会成本），因此研究者大都使用第二类评价方法，即直接将研发投入所带来的收益与实施税收优惠政策所产生的税收损失（成本）进行比较。
　　3.政府资助政策综述。本文所指的政府资助是指政府通过财政拨款或无偿预付款直接资助企业的技术创新及其活动，主要实施的是研发补贴政策。早在近代科学体制化之初，培根就提出纯理论科学带来财富，纯理论科学使人道德高尚，政府要资助纯理论科学的论断。研发活动一方面可以带来私人收益（格瑞林齐，1973），另一方面能带来更多的社会收益，所以政府资助研发活动十分必要。但是不同工业发展时期，政府在研发活动中的地位不同，在工业化第一阶段和第二阶段的前期，政府投入占绝对主导地位；工业化第二阶段的中后期，是政府投入小于企业投入比例的转折点，逐步形成政府企业双主导型格局（张缨，2005）；工业化后期，政府研发投入比例明显下降，研发投入来源结构过渡到企业主导型模式（邓向荣等，2004）。
　　对于政府资助企业研发的效果，Guellec（2003）对微观层次研究的文献综述表明，由于国外学术界对微观层次的研究方法存在一定的争议，如Shrieves（1978）认为政府资助会对企业的研发活动产生挤出效应，而Holemans等人（1988）却认为政府资助对企业研发活动具有诱导作用，导致研究结论彼此冲突，尚未形成统一的研究范式。宏观分析主要探讨政府研发投入对企业研发总投入的影响，研究结论相对比较统一，如David等（2000）的研究表明，在所采集的研究样本中，大部分样本的研究支持政府研发投入对企业研发投入具有诱导效应。
　　4.政府公共技术采购政策综述。公共技术采购也称政府技术采购，是指政府通过采购的形式购买市场上尚不存在的或本国企业尚未开发出的技术、产品或服务。公共技术采购在国外已经成为了一项有效推动技术创新的政策工具，不但能够提升国家的创新能力和科技竞争力，还是创新型企业的孵化器。例如，在20世纪70年代，法国的通信网络建设还远远落后于欧洲其他国家，但在公共技术采购的推动下，到80年代该国就取得了领先地位，而且还造就了阿尔卡特这样的通信业巨头。按政府在公共技术采购中所起的作用，可将公共技术采购费分为直接采购和间接采购两种。直接采购指政府只利用自己的市场需求去促进创新，在购买过程中政府始终是技术或系统的最终用户。间接购买时指政府作为激发创新的一个合作者或催化剂，协调众多购买者的需求，通过一套采购体系实现一定的经济、社会和环境目标，推进有先进能力的组织的发展。政府间接购买的过程如下：首先对所要采购的技术或产品的潜在市场和利润进行分析，然后确定购买组，设定技术规格并对外发布招标公告，有能力的生产商进行竞标，竞标过程中，购买组对生产能力进行评估并确定生产商，最后一步是政府给予生产商一定的补贴以促进其销售产品。
　　国内学者对政府公共技术采购的研究分为三个方向，一是必要性研究，如刘慧（2005）指出，由于科技创新需要大量的资金、需要发明人或实验企业承担风险和需要长期的研究周期，因此科技创新需要政府采购的参与，政府采购恰恰可以对科技创新起到极大的推动作用。二是对美欧等国家公共技术采购实证研究方面，如倪东升（2003）提出了政府委托研究和政府采购需求拉动型技术创新政策，并且列举了一系列政府采购与国内外技术创新的关联措施。三是公共技术采购政策作用机理研究，如王铁山和冯宗宪（2008）、唐东会（2008）的研究。还有一些零星的创新导向型公共采购政策研究（李庚寅、周显志，2003；彭鸿广，骆建文，2008）。
　　从国外的研究情况来看，在政府采购与技术创新这个问题上，各国学者的结论大体上可以简述为：①政府采购在产品生命周期的早期阶段是最具影响力的，这主要是因为这一阶段政府往往是这些创新技术和最终可能产生的效果的极少数客户之一；②当政府是创新产品的使用者时，政府采购是最具影响力的；③当政府采购与供应商的商业市场战略相协调时，政府采购是最有效的；④一定规模的公共市场是对工业发展的必要刺激；⑤除技术和产品质量以外的其他因素在政府采购中也很重要，这一事实降低了政府采购政策对于创新的影响；⑥在政府采购过程中采购者与企业之间将发展起一种密切关系，并且在企业是唯一供应商的情况下，公共采购对于创新的刺激不大；⑦如果政府政策之间缺乏协调，会导致政府采购很难与其他政策工具共同发挥作用。
　　5.政府风险投资政策综述。风险投资政策在风险投资市场的成长与发展过程中，政府发挥了一种无可替代的推动作用，各国风险投资业发展过程中的政府行为都表明，政府政策导向对风险投资业具有很大影响。政府直接推动风险投资的方式包括：①财政补贴。为了鼓励风险投资的发展，各国政府都对风险投资进行了政府补助。这是一种政府向风险投资家和风险企业提供无偿补助的政策。如加拿大安大略省为鼓励私人风险投资的发展，对向高技术风险企业投资的个人入股者给予投资总额30%的补助金。政府对风险企业的补助还体现在为风险企业提供种子资金上。如美国在1982年通过的《小企业发展法》规定，年度研发经费超过1亿美元，联邦政府部门必须依法实施“小企业创新研究计划”，每年拨出法定比例的研究开发经费（最大比例为1.25%）支持小企业开展技术创新活动。1987～1993年，美国联邦政府共为该计划提供了大约25亿美元的资助。政府对风险企业提供种子资金，一方面分担了风险投资人的投资风险；另一方面，它对民间风险投资又起到了保护作用。另外一些国家则对高技术风险企业提供亏损补贴，新加坡政府规定凡投资技术企业连续亏损3年者，可获得50%的投资津贴；如果某一基金有一定比例的资本用于高技术的种子融资，发展局就允许投资人收回相当于其全部损失的投资。②优惠信贷。美国国会1958年通过了《小企业投资法》，允许在此基础上设立小企业投资公司。小企业投资公司本身被设计为一种混合型基金，可以同时从私人和政府部门取得资金。小企业投资公司发起人每投入1美元，政府就提供4美元的低息贷款，而且小企业投资公司还可以享受税收优惠。③权益投资。即政府直接以风险投资的身份将资金投向某些项目。方式大体有三种，即投资于私人创投公司，通过私人创投公司向创业企业投资；政府设立创投基金投向创业企业，购买其权益；政府出资与私人资金组成混合型基金，向创业企业投资。政府对风险企业进行权益投资，可以直接和快速推动风险投资业的发展，可以使一些处于萌芽期、成长初期的风险企业得到有效的扶持，权益投资项目更侧重于扶持资助那些具有很大发展潜力而尚未得到私营创投公司赏识的科技型企业。④信用担保。由于高技术企业在融资方面与成熟公司相比有一定的劣势，因此，政府应用一定的方式为高技术企业进行担保，成立专门的担保机构。美国在1953年就成立了小企业管理署，在高科技中小企业需要银行贷款时，为其提供担保。其中15.5万美元以下的贷款可提供90%担保，15.5万～20万美元以下的贷款可提供85%的担保。
　　政府间接推动风险投资发展的财政政策工具包括：①税收优惠。主要是指为风险企业提供税收减免的优惠，降低高技术企业投资成本，对小型高新企业的投资者实行税额减免。美国政府将风险企业的所得税率由1970年的49%降至1980年的20%。具体做法：风险投资额的60%免除征税，其余的40%仅征收50%的所得税。②政府采购。政府可以通过公共采购创造和增加创新产品的市场需求，产生技术创新的“市场拉动”效应，对扶持高科技产业的发展也会起到积极作用。美国在1953年制定了《购买美国产品法》，1960年美国国会又通过了《联邦政府采购法》，规定各州参照此法制定州政府的采购条例，政府采购为高科技产品提供了一个稳定的需求。③资本市场的支持。资本市场在风险投资的运作中有两大功能，一是架起投资者与风险投资公司的资金融通的桥梁；二是为风险投资资本的退出提供途径。资本市场对于风险投资的发展起着十分重要的作用。比如美国的NASDAQ市场，它的上市标准较低，上市费用也较为低廉，这为许多高科技企业融资打开了方便之门，美国的NASDAQ市场的建立与发展是风险投资获得成功的重要因素之一。
　　四、启示
    在知识经济社会中，一个国家的创新能力将成为其参与未来国际竞争的决定力量。对于工业化进程中的发展中国家，知识经济的到来，既带来机遇也带来了挑战。我国在2005年提出建设“创新型国家”的发展战略，但《世界经济论坛》等国际研究机构的研究表明，我国科技国际竞争力落后于经济国际竞争力，我国知识创新和技术创新效率不高。政以财立，国以财兴，财政是执政党掌握的最重要的资源之一，是执政党实现政治目标和纲领的最重要的物质基础和政策手段。合理高效利用财政政策，激励创新，提高我国的知识创新和技术创新效率，是我国在国际竞争中占领科技制高点的途径之一。政府资助、税收激励、政府采购和风险投资政策等作为主要的创新导向型财政政策工具，必将在我国提升自主创新能力过程中发挥显著作用。但是，如何合理设计创新导向型财政政策工具体系，最大化财政政策工具的效应，是目前创新导向型财政政策研究的难点，也是亟待研究的重点。
　　参考文献：
　　[1].胡卫。自主创新的理论基础与财政政策工具研究。北京：经济科学出版社，2008
　　[2].王缉慈。创新的空间——企业集群与区域发展。北京：北京大学出版社，2001
　　[3].吴秀波。美、日、欧政府资助企业间合作R&D的绩效分析——基于微观计量经济学评价模型的文献回顾。科学管理研究，2006；12
　　[4].唐东会。政府采购促进自主创新的机理探析。现代管理科学，2008；2

作者：广州暨南大学经济学院教授 代明 牛昕 深圳市人大计划预算委员会 戴毅 来源：《财会月刊》2010年第1期