来源： 中国金融杂志

白鹤祥「全国人大代表　 中国人民银行广州分行行长　国家外汇管理局广东省分局局长」

2017年7月1日，粤港澳三地正式签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，为粤港澳大湾区确定了发展方向和目标。2019年2月18日《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布，明确了将大湾区建设为富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范。国际经验表明，谋求粤港澳大湾区长期发展必须法治先行。因而，有必要尽快由中央政府制定统一的《粤港澳大湾区经济发展促进条例》，对促进大湾区经济发展作出明确的法律规定，由港澳两地立法机关根据相关程序同意在港澳地区适用，既是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的要求，也有利于构建大湾区共同发展的法律基础，更好的推动区域协同融合发展。

第一，粤港澳大湾区建设存在融合难度大、法律冲突显著、相关政策文件尚待立法程序确认等问题，迫切需要通过制定《粤港澳大湾区经济发展促进条例》来统筹协调推进解决。

首先，粤港澳大湾区建设意义重大，但融合难度较高。建设粤港澳大湾区，是习近平总书记亲自规划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，具有重大的政治、经济和社会意义。建设粤港澳大湾区，是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，是推动“一国两制”事业发展的新实践，也是充分发挥粤港澳综合优势，深化内地与港澳合作，进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用，增进香港、澳门同胞福祉，保持香港、澳门长期繁荣稳定的重大举措。大湾区的发展不应仅停留在经济合作层面，而是应当在经济融合的过程中逐步探索内地、香港和澳门社会治理制度的对接和整合，在经济社会制度的全面整合过程中构建香港和澳门民众的国家认同意识。长远来看，粤港澳大湾区的真正融合也将对台湾形成非常正面的示范效应。而法治社会中，法律制度的趋同和融合无疑是经济社会制度融合的基础。因此，通过制定《粤港澳大湾区经济发展促进条例》，逐步构建统一而有效的粤港澳大湾区法律体系，是实现粤港澳大湾区真正融合发展的重要前提。

其次，粤港澳大湾区融合存在法律冲突。粤港澳大湾区具有“一二三四”（即一个国家、两个制度、三个关税区、四个核心城市）的特征，存在三种不同的法律制度。粤港澳大湾区涉及在两种法系、三种不同法律制度下开展的府际合作（指政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系，以及不同地区政府之间的关系），法律冲突是粤港澳大湾区区域经济一体化面临的重要问题，主要表现在四个方面：一是法律体系差异，广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市（以下称珠三角九市）是内地法域的组成部分，属于大陆法系，香港为英美法系，澳门则秉承葡萄牙法律传统，亦属于大陆法系。二是立法权限和程序差异，香港、澳门享有较为独立的立法权，分别由立法会根据基本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律。三是司法审判体系差异，香港、澳门均享有独立的司法权和终审权。四是行政管理差异，香港、澳门虽与广东同属中央政府，但根据基本法的规定，中央政府负责管理特区的外交和防务，特区政府享有高度自治的行政管理权，自行处理特区的行政事务。

再次，现有涉及粤港澳大湾区的政策文件尚待立法程序确认。2003年以来，内地与香港、澳门签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》，并后续签订了10个补充协议。2010、2011年，广东与香港、澳门分别签署《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》。2017年国家发改委牵头粤港澳三地政府签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。2019年，党中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》。但相关粤港澳大湾区政策文件未经立法程序确认，在内地不能成为法律渊源，不具备明确的法律效力。目前粤港澳深度合作的制度条件仍停留在政府协议为主的政策导向型机制，缺乏立法先行的法治推进型合作方式。

最后，制定《粤港澳大湾区经济发展促进条例》的条件渐趋成熟。一是制定《粤港澳大湾区经济发展促进条例》的社会基础已经形成。粤港澳大湾区概念经过多年的酝酿和发展，影响广泛，深入人心。相关专家、学者也认识到，与东京湾、纽约湾、旧金山湾相比，粤港澳大湾区建设的最大障碍是法治壁垒。二是2017年签署的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》和近日发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，为制定《粤港澳大湾区经济发展促进条例》奠定了坚实的政策基础。三是国际上成功的区域融合立法经验可资借鉴。例如,美国的地区开发,先后制定了《区域复兴法案》和《区域开发法案》；日本首都圈的建设，制定了《首都圈整备法》,从法律上界定首都圈的范围和发展方向。跨境区域融合较为成功的欧盟也制定了《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》，奠定了跨境区域融合的法律基础。区域融合方面的立法经验表明，法治先行，有利于稳定预期，促进区域的良性可持续发展。

第二，制定《粤港澳大湾区经济发展促进条例》有利于消除当前粤港澳大湾区事实存在的法治壁垒影响，协调不同法律体系之间的关系，探索逐步构建统一的粤港澳大湾区法律体系，推进粤港澳大湾区的真正融合。

关于立法体例。鉴于粤港澳大湾区此前尚无专门立法，缺乏立法经验，且粤港澳大湾区建设对相关法律的需求较为急迫，按照“急用先行”的原则，建议可先由国务院制定出台行政法规《粤港澳大湾区经济发展促进条例》，待条件成熟后，再由全国人大制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》。因此，当前以行政法规的形式制定《粤港澳大湾区经济发展促进条例》是最切合实际的，也是立法成本较小和最理想的路径选择。

关于立法模式。目前，区域融合的立法模式，国际上主要有三类：一是东京湾和旧金山湾的顶层立法模式，二是纽约湾的平行立法模式，三是欧盟的跨境立法模式。根据区域融合立法的国际经验和粤港澳大湾区涉及“三个法域”的情况，《粤港澳大湾区经济发展促进条例》的立法模式应当采取欧盟的模式。即通过国务院制定出台的《粤港澳大湾区经济发展促进条例》主要适用于珠三角九市，香港、澳门的立法机关可以通过相应的法律程序认可《粤港澳大湾区经济发展促进条例》，从而使得《粤港澳大湾区经济发展促进条例》可在整个粤港澳大湾区适用。这样的模式既快捷、灵活、权威，又尊重了“一国两制”下香港、澳门的立法权，有利于减少阻力，并为后续粤港澳大湾区立法提供借鉴。

关于《粤港澳大湾区经济发展促进条例（代拟稿）》的主要内容。《粤港澳大湾区经济发展促进条例（代拟稿）》（以下简称代拟稿，详见附件）共十章六十六条，包括总则、机构设置及规划发展、空间布局、市场一体化、创新驱动、现代产业体系、金融创新发展、共同对外开放、保障机制以及附则，在充分参考《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》的基础上，借鉴吸收了区域融合的先进国际经验和相关专家学者的研究成果。

关于代拟稿的主要创新点。一是明确了机构设置。代拟稿第七条明确了设立大湾区经济发展管理委员会，组织指导大湾区经济发展工作，协调解决大湾区经济发展中的重大问题，有利于为粤港澳大湾区发展提供强有力的领导机构。二是成立了专门的财政发展基金。代拟稿第八条明确了设立大湾区经济发展基金，由中央政府、广东省政府按每年财政收入的固定比例拨付，香港、澳门特别行政区政府可视财政收入情况酌情拨付，有利于为粤港澳大湾区发展提供可持续的资金来源。三是妥善处理了法律冲突问题。代拟稿第六十四条考虑到了粤港澳大湾区在未来建设发展过程中可能存在的法律冲突问题，从两方面对法律冲突问题进行了解决。一方面，对于珠三角九市和港澳之间存在的法律冲突，规定了由广东省政府和香港、澳门特别行政区政府共同设立大湾区法律合作委员会，协调解决珠三角九市与香港、澳门存在的法律冲突。另一方面，对于珠三角九市在与港澳融合发展过程中和内地法律的冲突，明确了特殊情况下，中央政府可授权珠三角九市在一定时间、一定范围内不适用现有相关行政法规和规章。

第三，积极创造条件，在认真总结实施《粤港澳大湾区经济发展促进条例》经验的基础上，择机将《粤港澳大湾区经济发展促进法》列入全国人大立法规划，推动粤港澳大湾区建设早日驶上法制快车道。