科技并不中立，健康码也不例外，它所具有的电子化、数据化、智能化特征，并未遮蔽原

最近一篇“湖北地区人员一律不得返京”的帖子和湖北省委书记应勇“呼呼全国各地全社会善待湖北人民”的手书，引发了坊间热议。在疫情期间，如何在社会的公共安全和个体的自由流动之间取得平衡，需要精细化、动态化的敏捷治理。显然，无论是我国之前的“单位制”，还是层层下压的行政体制，抑或立足社区的“网格化管理”，均无法应对复杂多元的社会目标，陷入进退失据的困境。就此而言，积极利用信息技术赋能治理，将“规制科技”（RegTech）引入疫情防控之中，正当其时。

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规制科技的潜力

作为Regulation 和Technology的合成词，RegTech主张将“科技”和“规制”有机结合，通过将创新性技术应用到现有规制过程中，达成更有效的风险识别、风险衡量和风险处置要求。毫不奇怪，作为技术密集和规制密集的领域，监管科技最早出现在金融领域，2015年，英国政府科技办公室将RegTech定义为“金融监管部门和金融机构运用新科技促进金融规制法规之实施”。之后，不论是国际上的金融稳定委员会（FSB），还是中国《监管科技总体建设方案》，均从金融监管的角度去理解规制科技。

但规制科技的价值不限于此。在规制国家（regulatory state）兴起的背景下，规制早已从狭义的经济型规制，迈向保健卫生、交通安全、消费者保护、防止公害和保护环境、确保教育文化福利等社会性规制。另一方面，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等信息技术作为一种通用目的型“使能科技”（enabling technology），可以突破技术设计之初的目的限制，广泛应用到迥然有异的场景，并为截然不同的主体赋能。规制和科技的双重扩张，使得规制科技能在这场防控疫情一显身手。

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作为规制科技的“健康码”

“健康码”其实就是一个数字化的健康评估证明，其用于进出社区、办公口、交通卡口、机场火车站等多个场景下的扫码核验，实现民众一次申报，各场所一体通用。在申请健康码时，民众通常需要在相关App或小程序上注册并提供自身的实名信息，验证用户身份（部分应用可能会用到人脸识别技术）之后，填写自己的体温和接触史等健康信息，并结合权威数据平台查询用户的行踪记录、健康状况等，最终生成一个带有颜色标记的二维码，作为用户的健康证明。

呈现出鲜明的规制科技色彩。首先，健康码以手机为基础。研究表明，作为移动互联网时代最终的科技载体，民众对手机的使用有效地提升了国家治理水平。2018年，英国学者Simplice A. Asongu等人对47个非洲国家的实证研究表明，非洲的手机数量与治理指标之间有着明显的正相关，在此意义上，手机可称为衡量“善治”（good governance）的重要变量。其次，健康码是数据驱动的产物。因信息技术而兴起的规制科技，随着数据聚合、处理、解释、建模、分析和预测的出现而不断发展。从个人数据的收集到数据触达，从各类数据的共享到数据分析，从政府数据决策到各个场所的监督执行，健康码同样建立在数据之上。最后，健康码是“经由设计的规制”（regulation by design）。健康码并非一个孤立的存在，它经过精心设计嵌入到疫情防控的流程之中。根据2020年2月25日国务院《关于依法科学精准做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》，健康码成为行政机关综合判断个人健康风险等级，获得出行、复工资格的法定证明。就此而言，健康码印证了美国法学家Lessig的洞见——“代码就是法律”。
健康码充分发挥了规制科技的优势。它以KYC（知晓你的用户）为目的，通过关联内外部数据库进行交叉核验，精确识别人们的身份特征，回归到疫情防控的本质，从而“不以地域论风险”，在很大程度上杜绝了基于疫区和种族的歧视。湖北黄梅县交警与江西九江警察近日发生执法冲突，凸显出其他省份对“湖北人”的污名化以及由此而来的非理性恐慌。最终，两地政府联合发出公告：双方互认湖北健康码和赣通码，两地群众持绿码通行，不需要其它任何通行证明。而这，正是“健康码”的意义所在。不仅于此，凭借与确诊、疑似病例数据的交叉比对和实时计算技术，健康码一方面能够协助公民评估自身风险，另一方面帮助政府部门识别高风险的行为和个人，并且可以基于机器学习算法构建风险预警模型，预判未来风险，提升疫情管理能力。

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从规制科技反思“健康码”

透过规制科技的棱镜，健康码同样面临着种种挑战。

信息技术鸿沟是健康码首当其冲的问题。如果说健康码基于智能手机而生，那么，对于没有智能手机的人群，健康码不但不便利，反而增加了麻烦。国务院“我向总理说句话”栏目中登出这样一段留言：“我爷爷奶奶70多岁了，普通老年手机都不会使用，更别说智能手机了。现在让他们整个健康码，对他们来说太难了。这样导致他们不能去超市买菜、去银行取钱、去医院开药。”根据美国知名智库皮尤研究中心（Pew Research Center）报告，2018年中国智能机普及率不足70%（68%），位列全球第15名。事实上，各地已经意识到诸如老人等群体的弱势地位，但不论是上海由社工代为申领，还是浙江省衢州市“打印健康码送老人”的做法，均失去了健康码的本意。如何回应那些被信息科技排斥在外的“剩余之人”的求助，成为规制科技必须解决的难题。

数据质量、数据保护与数据共享是另一个难题。数据是健康码的弹药，没有可信的数据，就没有可信的健康码，所谓“垃圾进，垃圾出”。怎样在制度上和技术上防范少数人上传虚假信息，是健康码的当务之急。3月22日，一名患者持湖北健康码“绿码”从湖北省咸宁市返回兰州，28日被确诊。其原因目前尚不得而知，但其中暴露出健康码数据错误的潜在风险，不容小觑。其次，对于数据的保密性、完整性、可用性，无论是政府部门还是开放健康码的第三方均负有数据安全的义务，务必采取加密存储、加密传输、访问控制等相关安全措施。作为健康码的发起者和使用者，政府部门决定了“健康码”应用中数据采集的类型、内容、使用方式、使用用途，应当承担数据收集者和数据控制者的一系列义务。尽管个体的个人信息权益在疫情防控的背景下，可以基于公共利益的理由予以苛减，但仍要落实查询权和更正权。至于个人信息的收集范围，则可以突破“最小化原则”，转而综合考量个体风险特征和区域风险等级，采取与防控目标相适应的“比例原则”。同时，科技公司系接受政府委托进行数据存储、加工、分析的数据处理者，应严格按照相关协议约定和法律规定，遵循政府指示使用数据，不得违反委托要求备份、二次利用或提供给第三方。最后，作为“流行治理”的一环，行政部门内部、不同行政区域之间实现数据共享是健康码的当然之义。值得考量的，反倒是公私之间的数据共享问题。美国政府正与Facebook、苹果和谷歌等科技巨头积极商讨从智能手机获取位置数据，以便让公共卫生专家追踪冠状病毒感染数据。但是，针对这一提议，Facebook的CEO马克•扎克伯格强调其不准备、也不会将用户的位置数据大规模移交给政府。在欧洲，欧盟委员会已与欧洲电信公司和GSMA（全球移动通信系统协会）通过视频会议进行了磋商，要求运营商共享匿名元数据来建模和预测病毒传播。回到中国，鉴于健康码与特定个人关联，企业向政府机构提供数据之时，事实上不可能采取欧洲做法，提供匿名化的个人信息。故此，若政府要求企业共享相关数据，亦应受到向个人直接收集数据时的所有限制，企业无权自行决定是否共享。

科技并不中立，它始终被它所栖身的社会、经济、政治环境所塑造，体现着设计者、使用者的权力行使和价值目标。健康码也不例外，它所具有的电子化、数据化、智能化特征，并未遮蔽原有的行政行为属性。在政府电子留言版上，就“个人对湖北健康码生成的颜色状态不认可？”的问题，官方在3月2日的回复非常简单：“省公安厅、省卫健委会同省政务管理办共同建设全省统一比对数据库，按审核比对结果信息制发健康码。人工无法干预或修改结果，这也是为了您的健康安全着想，请您理解。”由于健康码影响公民自由甚巨，上述回答显然无法满足依法行政要求和公众期待。为此，政府部门尽可能向公众披露健康码使用的数据和运算的逻辑，更重要的是，应赋予公众异议并获得合理说明的权利。事实上，政府部门也已改弦易撤，其3月11日回复说：“如果个人认为和实际不符，可通过12345热线或纠错功能发起申请，经县级防控指挥部核实确认，确需修改的将在后台完成修改工作。”但这依然不够，亟待借鉴欧盟《一般数据保护条例》，进一步强化政府的解释、说明职责，并通过算法审计等技术手段予以落实。

不仅如此，“国家通过技术之眼观察社会图像时，它看到的可能是自己的倒影”。命令服从的权力运作、各行其是的地方割裂、控制优先的封闭体制、政企合谋的利益共生都可能在科技外壳下，进入到健康码之中。为此，我们应当在健康码的设计中有意识地注入“公共安全、个人权利、市场竞争”等更多元的价值，敦促政府和企业负责任地使用这一技术，维护公民人格尊严和人身自由。将不同价值“翻译”成技术和规制语言，需要公众代表、专家学者、行业协会、知名企业等各利益相关方与政府共同努力，如此方能塑造灵活、包容、有效的规制科技。
健康码虽小，可却蕴含变革的无穷潜力。能否以危机为契机，通过政府补贴、企业让利的方式，缩小信息鸿沟？能否以危机为契机，落实数据开放和共享的整体机制，强化政府机构的数据保护责任？能否以危机为契机，推动建立“科技伦理委员会”，实现政府、企业、专家和民众一起“科技向善”？我想，如欲不令“多难兴邦”沦为口号，这些问题都等待着我们交出答卷。