尽管转变经济发展方式在表达层面上已经形成共识，但在具体行动时却困难重重。早在“九五”计划时，就已经提出了实现经济增长方式的根本转变，但至今仍是久推难转。为什么中央政府三令五申，粗放型经济发展方式依然如故；为什么地方官员那么看重GDP增速，政府公共服务职能缺位虚空；为什么地方政府热衷于城市扩张，以求土地财政的最大化；为什么企业缺乏创新动力，形成资源优势的路径依赖？种种疑问不得不使我们深刻反思、认真分析，究竟是什么原因阻碍着经济发展方式的转变？通过什么样的途径才能破解这个重大难题？　　一、干部政绩考核和选拔晋升制度的偏离
　　改革开放以来，干部政绩考核和选拔晋升制度是以经济发展速度为主要标准的，以GDP说明地方发展状况，以GDP反映政绩大小，以GDP作为提拔升迁干部的依据。这种片面强调经济增长的观念，使得各级政府和干部努力追求GDP快速增长，越快越好。而五年—换届的干部选举任用方式，更激发了政府官员力争在五年任期内，使GDP总量最大化的短期行为。之所以轻视环境保护、社会保障、义务教育、基本医疗等方面的公共服务职能，因为这些方面既费力又需要较长时间才能体现出努力的成果，与五年内就要使GDP有明显的增长要求不相符合。而粗放型经济增长方式最有利于短期内GDP总量的提升。
　　不少地方官员和干部对于经济发展存在着认识上的误区，习惯性地把发展简单地等同于经济增长率，把以经济建设为中心等同于以GDP为中心，把发展是硬道理等同于GDP增长是硬道理，单纯追求速度和效率的提高，热衷于上大项目、搞大开发、急功近利、“做大蛋糕”，忽视乃至牺牲生态环境、国民教育、社会保障、公共卫生、社会公平等方面的协调发展。这种片面强调“增长优先，效率优先”的发展战略，导致了在实践中重经济发展轻社会发展，重经济总量扩大轻经济结构优化，重物质财富获取轻生态环境保护等倾向，致使贫富差距、城乡差距、地区差距不断扩大，资源浪费、环境污染、生态破坏日益严重，公共产品供给不足，公共服务职能缺位，弱势群体生存状态堪忧，社会问题和社会矛盾不断出现和积累。
　　政绩是干部在任期内履行职务所作出的工作业绩。它具有显性和隐性两种特点，短期内就能达到的政绩属于显性政绩，如GDP增长，财政收入和税收增加等，而经过长期努力才能显效的，蕴含于长远发展的政绩属于隐性政绩，如环境保护、社会保障、义务教育、基本医疗等，这方面政绩既要投入很大的精力和财力，甚至需要几届领导班子的共同努力才能实现，并且隐性政绩无法及时显现和量化，所以政绩考核时往往不被重视。例如，工业污染引发的生态破坏、环境污染以及对人们健康的损害，要在污染发生之后若干年才能逐渐显现出来，有的需要七、八年甚至是十几年才会被发现，这样，这种环境污染造成的损失应该计入哪一年政绩考核指标就无法明确量化。在这种情况下，对地方政府和干部显性政绩的考核成了重头戏。抓显性政绩成为许多地方领导工作的中心，致使地方官员热衷于上“短、平、快”的项目，以及能够显示政绩的形象工程。
　　干部政绩考核和选拔晋升制度如同指挥棒，它决定着干部的工作内容和成效。用什么样的指标考核干部政绩，用什么样的标准选拔干部，干部就会以什么样的态度和行为做出相应的业绩。同时，上级与下级的政绩互为依赖，下级需上级来确认自己政绩的大小优劣，上级政绩的大小也需要下级以GDP数字来支撑，其结果形成上级对下级政绩认同的趋利性，这在很大程度上造成干部必须跟着考核走，围着领导转。上级提拔任用什么样的干部，完全由上级领导说了算，所以下级把GDP增速作为追求政绩的首选，期望得到上级的肯定，提拔和升迁才可能顺理成章。
　　地方政府和官员一旦选择了以GDP论功绩的行为方式，在实际工作中就会产生一种惯性，使这条路径沿着固有的方向不断强化，并使政府活动对之产生依赖。这种路径依赖导致的结果是，即使有更好的发展方式产生，思维定势也使干部们难以脱离原有的行为习惯。特别是在政绩考核与选拔晋升直接关系到切身利益的情况下，政府官员不管选定的路径效果如何，都会一直走下去，将更优的经济发展方式排斥在视野和行动之外。
　　二、财政税收体制的缺陷
    地方政府追求经济增长速度与地方利益密切相关。在分税制的财政体制下，自己的人得自己养，地方政府所属的公务员工资水平的高低，生活福利的好坏，直接取决于地方财政收支的状况。由于地方政府的财政收入直接与经济增长速度挂钩，只有经济高速增长，才能改善地方政府的财政收入状况，也才能提高当地公务员的收入水平。所以，追求经济高速增长，并不仅仅是书记、省长、市长、县长个人的愿望，而是符合当地所有公务员的愿望，会得到当地政府所有职能部门和全体公务员的共同支持。五年一换届的地方长官选举，更强化了这种愿望，凡是有能力使地方经济快速增长的官员，就会得到地方公务员的大力支持和拥护，地方换届选举时就会得到更多的选票。
　　调查表明，各级地方财政支付能力对公务员工资收入构成直接的影响。公务员工资收入由地方政府依据当地经济发展水平制定，包括人均GDP、人均财政收入、社会平均工资等，经济增长较快的地区具有较强的财政支付能力，从而使当地公务员可获得较高的工资收入。特别是公务员工资收入构成中占较大比重的津贴收入，直接受地方政府财政收入预算约束的影响。
　　实行分税制改革后，中央的财政收入比重有了较大提高，但原有的支出结构却没有作相应的调整。地方政府的财政收入比较少，却要承担很重的事权，这使得地方财政收入与支出很不平衡，加大了地方政府的压力。有数据显示，中央与地方财政收入的比例为55：45，财政支出的比例为30：70.这说明现行的财政支出结构存在一个很大的问题，即政府提供公共产品的支出责任过度下移，社会保障、义务教育、公共卫生、支农投入等的支出责任很大部分落在县或县以下财政的肩上，这使得地方政府尤其是基层的地方政府普遍出现财政困难、入不敷出、债务沉重的状况，而且提供公共产品和服务的情况很差。为了缓解财政支出的巨大压力，地方政府迫切需要加快经济增长，扩大财源，以维持政府正常运转。
　　在财权向上集中、事权向下转移的财政体制下，迫使地方政府开掘新的收入渠道，各级地方政府拥有的土地资源使他们找到了增加财政收入的一个重要途径。地方政府热衷于城市扩张，大搞土地开发的一个主要原因是它可以使地方政府财政税收最大化。地方政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收收入，预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展。土地的转让收入及上地抵押的银行贷款成为城市和其他基础设施投资的主要资金来源。特别是近年来，随着城市化、工业化进程的加快，土地的经济价值日益凸显，房地产业的兴起为地方政府提供了一个很好的契机。大规模拆迁建设，尤其是高企的房价创造了快速增长的GDP，这不仅满足了地方政府政绩显示的要求，而且直接带来房地产税费的增长，增加了地方政府的可支配财力。在现有土地“招拍挂”制度下，地价和房价存在互为因果关系，房价上涨导致地价跟涨，地价提高又导致房价上升，从而使房价和地方政府的土地出让金紧紧捆在—起。土地出让金成为地方政府可用财力的重要组成部分。
　　三、资源价格机制的扭曲
　　不可否认，我国仅用了三十年的时间就实现了中国迅速崛起的奇迹，但是这种经济快速增长主要是以资源和要素的大量投入为代价的。我国的资源和要素价格过低，资源要素市场化进程滞后，资源价格机制扭曲，是导致粗放型经济增长不断强化，经济发展方式难以转变的另一重要原因。
　　长期以来，我国水、电、油、气、土地等资源要素价格受政府的严格管制，远低于市场均衡水平，劳动力相对过剩也使工资水平难以提升。由于价格形成机制不能真正反映资源稀缺程度和环境代价，企业总是能够轻易获得廉价生产要素并赚取高额利润，自然不会想方设法创新产品。偏低的资源价格使企业缺乏技术创新、管理创新的动力，以及寻求替代资源或可再生资源的动力，不利于技术进步和生产效率提高以及节能技术和节能设施的推广，使我国经济发展锁定在资源优势的路径依赖上，阻碍了经济发展方式的转变。
　　地方政府为了实现较快的经济增长，又会进一步加剧对资源和要素投入的过度依赖。由于资源性产品和要素价格被人为压低，不仅使投资成本低，投资需求过热，而且使资源消耗型出口也因成本低而得以快速扩张，导致贸易顺差过大。从本质上看，我国低价的资源和要素，实际上是在补贴世界其他国家，我们承担高能耗、高污染的资源代价和环境成本，而附加值却流向西方发达国家。
　　由于各级地方政府对资源的开发、使用、收益等有强烈的利益需求。所以，地方政府千方百计绕开中央政府监管，以廉价的资源为优惠条件吸引投资者，客观上割断了资源价格与市场之间应有的联系。如各级地方政府出于快速发展经济、降低成本的现实需求，利用行政权力向农民低价征地，然后大建开发区、工业园区，以低廉的价格出让土地，换取招商引资的政绩。地方政府在制定或调整资源价格时，随意性较大，既缺乏科学性又缺乏完整的定价依据，由于政府掌握着巨大的资源配置权力，使政府定价和市场定价相隔离，在一定程度上生产要素升值和资源环境压力被政府层面遮蔽，导致资源价格既不反映价值，也不反映市场供求，大大削弱了价格对资源市场的调节力度。
　　转变经济发展方式，需要法律和法规的约束。但是有法不依、违法不纠的现象却处处可见。以环境保护相关法律为例，我国政府先后颁布了《环境保护法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等一系列法律法规。一方面环境立法不断出台，另一方面环境污染与破坏加速；一方面是执法权限和范围不断扩大，另一方面是违法行为层出不穷。我国《节约能源法》颁布实施近十年了，但是很少有企业和个人因这部法律而受到严厉处罚，违法成本低、守法成本高，这几平成为节能环保法在我国屡屡遭遇的法制困局。
　　四、转变经济发展方式的解决路径
　　基于以上分析我们不难看出，转变经济发展方式与转变政府职能直接联系在一起。政府职能不转变，经济发展方式很难转变。著名经济学家吴敬琏曾一针见血地指出：转变经济发展方式，主要症结在于体制障碍，而关键的关键是转变政府职能，要改变政府职能错位、越位、不到位的状态，所谓错位就是政府与企业职能划分的错乱；所谓越位就是政府管了一些不应该由政府管的事情；所谓不到位就是政府应该管的事情却没有管或管的不好，如提供良好的法制环境，提供基础的社会保障系统等。在地方政府工作中出现泛经济化的倾向，就是对政府职能错误的认定。
　　要切实推动政府职能转变，必须确立有限政府和服务型政府的新理念，经济建设型政府要向公共服务型政府转变，这就要合理界定各级政府的职能范围，切实把政府工作重点转移到经济调节、市场监督、社会管理和公共服务上来。在政府管理职能的定位上，要改变政府“驾驭市场”的地位，使政府从各种形式的市场参与者角色中淡出，将重点转向创造和维护一个有效率的市场，提供市场经济所需要的法治环境，调控市场顾及不到的领域，为市场失灵的地方提供服务。要强化政府的社会管理和公共服务职能，加大对社会保障、公共卫生、基础教育、环境保护等公共产品的投入，为社会创造良好的生产和生活环境。
　　干部政绩考核和选拔晋升制度是影响政府行为的重要因素。要以科学发展观为指导，设计和修正考核政府和干部政绩的指标体系，把政府和干部追求政绩的付出和评价标准引领到有利于推进经济发展方式的转变上来。为此，在指标体系的设置和权重上，要能够充分反映经济、社会和人的全面发展。特别是要重视有利于实现经济发展方式转变的相应指标。用这些指标全面、科学、合理地评价政府和官员的政绩，充分发挥和体现有利于经济发展方式转变的正确导向和激励作用。
　　深化财政体制改革，对中央、省和省以下不同层级的政府事权作出合理界定。按照政权—事权一财权的逻辑链条，理顺匹配关系，形成各级财政的规范预算，以及自上而下的中央、省两级规范转移支付体系。
　　应本着市场取向、政府调控的主导思想，一方面要坚持市场化的改革方向、注重建立能够反映市场供求关系、反映资源稀缺程度、符合市场经济规律的价格形成机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用。在具有竞争性的领域，放松政府对价格的直接管制，充分发挥价格信号引导市场供求、优化资源配置的作用，促进资源的节约与合理开发，提高资源利用效率。另一方面对关系国家安全和国计民生的重要短缺资源，实行政府监管，逐步改进政府的价格监管和调控，确保市场平稳运行以及国家经济安全。
　　加快转变经济发展方式是关系到中国现代化前途和命运的深刻变革，既是一场攻坚战，也是一场持久战，必须通过坚定不移地深化改革来推动。现实中转变经济发展方式遇到的许多矛盾问题和制约因素，往往是改革不到位，难深入导致的。由于改革涉及到既得利益，所以阻力很大。如何有效打破这种阻碍，关键是要深化改革，要在重要领域和关键环节实现改革的新突破，切实转变政府的职能，理顺政府与市场的关系，将干部政绩考核和选拔普升制度与转变经济发展方式的要求紧密结合起来，形成有利于加快经济发展方式转变的体制机制，从最广大人民群众的根本利益出发，着力改善民生问题，使我国经济社会运行真正转入协调、公平与可持续发展的轨道。

作者：姚乐 来源：《当代经济》2010年第7期上