值得深思



  私产公用法理何在？ 公积金建保障房遭质疑2010年08月12日 21:55　 本文来源于财新网 订阅《新世纪》  |

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住房公积金实为缴存人的“私产”，动用私产为公共性质的保障房融资解渴，远远偏离了当初的制度设计和法理基础



　　【财新网】（记者 兰方 付涛）对于保障房建设资金紧张的银川市而言，该市四个保障房建设项目获得公积金贷款，无疑是一个好消息。
　　2010年8月5日，住房和城乡建设部（下称住建部）在其网站上公布了首批公积金贷款支持保障性住房建设试点城市的名单。28个城市、3类保障房、133个项目入选，贷款额度约493亿元。银川市正是试点之一。



　　银川市今年计划开工建设数千套保障性住房。这不是一件容易的工作。宁夏住房和城乡建设厅一位官员告诉财新记者，除了廉租房有政府财政资金作保证，其他保障房都很难获得商业贷款。“现在整个房地产的贷款规模都下来了，资金压力很大。”
　　这种资金之困，在各地相当普遍。中央政府正力促各地政府提供更多保障性住房，今年年初提出全年建成580万套的指标。为实现目标，各地方政府甚至被要求签下“保证书”。然而，全年已经过半，尚无任何数据显示今年全国保障房建设任务能如期完成。随着保障房建设总量扩张，信贷收紧的调控手段也同时实施，各地保障房的建设资金亦显短缺。



　　银川的保障房建设项目有望获得公积金贷款，意味着地方政府保障房建设又增加一个资金渠道。但不少专家在接受财新记者采访时指出，用公积金贷款支持保障性住房建设不过是权宜之计。保障房和公积金二套制度能否如此“对接”，还需要更审慎的考量。




　　公积金“法定私产”的制度由来
　　事实上，近年来，住房公积金的结余滚存越来越大，各地政府“盘活”这笔巨资的努力从未停止。
　　2008年底，这种努力上升到国务院层面，方向直指保障性住房建设投资。当年12月20日，国务院办公厅下发《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，明确“选择部分有条件的地区进行试点，在确保资金安全的前提下，将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等住房建设”。
　　2009年10月，七部委联合下发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，试点工作启动。而此番试点名单的确定，意味着公积金拓宽用途的试点进入实施阶段。



　　不过，上述种种努力始终都遭到舆论的强烈质疑。其论据的核心在于，公积金按其原本的制度设计，实际上属于缴存人个人所有，是为“私产”。
　　回溯历史，中国的住房公积金制度始于1994年7月。一份名为《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，将住房公积金定位为“城镇住房制度改革的一项基本内容”，成为住房分配货币化的重要形式。此后，中国陆续停止了企业单位的福利分房，试图以单位和个人共同缴纳的住房公积金来支付职工的住房需求。
　　这种“互助型”的住房保障，运行机制并不复杂：缴存人向住房公积金管理中心缴存住房公积金，再由后者以住房公积金贷款的形式为缴存人的住房消费提供住房资金支持。其贷款利率，低于商业银行旁通住房贷款利率。其制度价值，在于通过住房专项储蓄来降低购房按揭成本。




　　根据2002年修订的《住房公积金管理条例》，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。
　　然而，据长期研究住房公积金制度的中国人民大学公共管理学院土地管理系博士后、时代九和律师事务所合伙人周威介绍，近年来，公积金增长速度远不及房价，又有着严格的单笔贷款额度限制，难以给予购房人足够资金支持。加之公积金在区域间不可流通、申办程序繁琐等制度本身的缺陷，金融优势不明显、市场推广力度较弱等因素，公积金的使用率一直不高。
　　2008年，住房公积金的使用率仅72.81%，沉淀资金高达3193.02亿元。由于公积金存款利率低于同期商业银行的储蓄存款利率，对于一时无法提取或借贷公积金的缴存人而言，每个月资金都在贬值。




　　公积金因何成了政府眼中的唐僧肉？
　　不过，住房公积金属于国家制度上的法定私产属性，却在现实中偏离其制度本旨，屡屡被行政公权任意改变。
　　即使《住房公积金管理条例》对公积金的使用有着严格的限定，各地都在绞尽脑汁地拓宽公积金的使用范围。宁波、天津、重庆、西安、秦皇岛、长沙、合肥、广西等地出台了提取公积金治疗大病的政策；一些地方也规定低保家庭可以用公积金支付子女的大学学杂费。此外，北京、上海等地也开启了用公积金支付房租的试验。
　　问题是，一纸行政指令，是否有权将缴存人所有的私产用于政府职责范围内的保障房建设？




　　社科院经济研究所的一位学者向财新记者指出，在现有的制度框架下，公积金管理中心不是一个金融机构，与缴存人的关系也非委托理财。作为一个行政事业单位，其角色仅是一个保管者，并没有权限“挪用”缴存人的私人财产。“即使要用，也要问问缴存人是否同意。”
　　在不少专家看来，尽管用公积金看大病、付学费等做法，会在一定程度上削弱公积金的制度功能，但住房公积金的本质是强制性储蓄，公积金的财产权益归属缴存者个人。在一定情况下，由缴存人用于自己及家庭所需，从法律关系上来说并无不可，也算是在不尽合理的制度下不得已的对策。
　　但当私产进入公域，则发生了本质性的变化。此前，《住房公积金管理条例》将本属于缴存人所有的增值收益直接用于廉租房建设的规定，已引起颇多争议，而现在要进一步动用本金，舆论反弹更为强烈。





　　住房公积金改良之争任重道远
　　虽然保障房面临资金紧张的现实，但用公积金贷款填补资金的缺口，在不少专家看来，远非“对症下药”。
　　公积金的庞大结余，似乎有了一个保值增值的合理渠道。但资金的增值，并不为缴存人所分享。上述社科院学者指出，尽管公积金收益率提高，但缴存人的存款利率却没有提高。
　　按照《住房公积金管理条例》的规定，公积金的孳息事实上是作为一种“准财政收入”，用于廉租房建设，或支付住房公积金管理中心的行政费用。尽管政府方面强调，在同等条件下，缴存住房公积金的中低收入住房困难职工可以优先购买或租赁保障房。但在私产公用的过程中，绝大多数的缴存人并不能享受到相应的利益回报。
　　在多年的实践中，住房公积金已日益偏离其制度本旨，大量的缴存人藉此实现自己的“住房梦”。




　　2006年，国家审计署对全国4个直辖市和41个大中城市住房公积金审计结果数据显示，2005年住房公积金个人贷款的44.9%发放给了排在缴存额前20%的高收入人群，排在缴存额后20%的低收入人群仅得到3.7%的贷款。世界银行2006年11月14日发布的《中国经济季报》同样指出，公积金贷款主要使收入较高的家庭受益。而绝大多数中低收入人群，不仅无法享用公积金贷款优惠，反因公积金制度而受损。
　　“公积金的使用不够灵活，人们的消费能力遭到限制。而公积金的存款利率不足以抵御通膨压力，缴存人的资产面临着贬值风险。”中国社会科学院财政与贸易研究所学者姜雪梅表示，在住房公积金的制度下，收入越高，缴存额度越大，而公积金享受免税待遇，无形中拉大了贫富差距。





　　至于如何盘活公积金沉淀资金，则更需慎重。当前，《住房公积金管理条例》的修订工作已提上日程，住房公积金制度究竟是要进行“完善”还是“重构”，学界依然有不同的意见。
　　一部分学者希望通过将住房公积金治理机构改组为“政策性银行”，以名正言顺地进行诸如向保障房提供贷款等业务，以提高资金的使用效率。中国社科院经济研究所研究员汪利娜即认为，应该积极推进住房公积金“行政化”管理向政策性金融的转变，将管理中心改组为政策性住房合作银行，在政策允许的范围内，从事与住房相关的金融业务，扩大资金来源和运用的范围，更好地发挥其政策性金融、合作互助的功能。




　　另一些学者则提出对整个制度进行重构。在周威设想的方案中，住房公积金制度应与政策性住房供给制度形成联动机制，区别不同群体，实行强制缴纳与自愿缴纳相结合的缴存原则，并将住房公积金管理机构目前承担的资本运作职能剥离，交由市场主体来具体承担。
　　毫无疑问的是，住房公积金制度的改良任重道远。当前住房公积金向保障房建设提供贷款的试点，究竟能在多大程度上解决两大制度不同的困局，仍有待实践检验。■　
　　 (全文详见2010年08月16日出版的2010年第33期《新世纪》周刊)