温铁军：重新解读我国农村制度变迁

纵观百年中国，人们不难发现：前五十年中历经三种政权，发生了三次 “土地革命战争“。而新中国建立后五十年尽管国内无战乱，但也仍然发生了三次以按社区人口平均分地为实质内容的改革。 　　由此可见，无论是三次革命还是三次改革，百年农村基本制度变迁的实质已经跃然纸上：以农民为主体、以“平均地权“为内容。 　　新中国三次农村土地制度变革分别为：1949-1952年的土改，1978-1984年的“大包干“，1997-1999年落实“三十年不变“的延包政策。每次的间隔不过二三十年，也不过就是大约一代人罢。这就难免使人困惑：假如外部条件难以改变，我们能否改出这样每隔二三十年就不得不“再来一次“的不断循环？ 　　与建国前相比，新中国农村经济制度的资源约束不仅是刚性的，而且越来越严峻，五十年间农村人口从四亿增加到九亿，人均耕地面积相应减少了一半多。结果是：人地关系越紧张，土地承担的对农民人口的社会保障功能就越大于生产功能，也就越得体现公平原则按人均分。于是，中国农地通过这样几次按人均分之后，就接近于全面“福利化“了。而当土地这个农业第一要素已经演化成了九亿农民安身立命的福利基础，并被各种长期政策固定下来之后，人们却又无可奈何地发现：我国户均只有0.41公顷的家庭农场，没有可能在WTO原则约束下与国际上平均数百公顷的大农场竞争，更遑论农业的现代化了！ 　　并且，由于政府与高度分散的、细碎的、兼业化的和剩余很少的小农经济之间交易成本太高，也难以有效管理。于是，原来已经列入改革计划，并且一度初试市场化改革的国有粮食系统和供销社系统，由于至今仍然是唯一能够自上而下贯彻政府农产品收购和价格政策的组织，所以就需要继续替政府解决与分散农民的交易问题（虽然交易费用并不低）。这使得政府尽管明明知道这些部门自身问题越来越多，但就是离不开它们。 　　这方方面面的复杂情况使我们进一步认识到：我国农村任何过去的、现在的和将来的制度安排，其实都不过是宏观环境制约和要素结构变化的结果。 　　我在多年的调查研究中，也多少读了几本书，于是感悟到：无论是通过革命，例如解放前的“三次土地革命战争“；还是通过改良，例如“大包干“或者“股份合作制“；总之农村最终形成的基本制度，必然得要取决于我们这个人多地少、农民人口占多数的国家的某种“内生性变量“。换言之：中国农村发展的必然趋势和基本模式，既不可能是外生变量决定的，也不可能移植外国的，因此，对于我国农村问题的认识就不能照搬外来的理论去解释。 　　1987年农村改革试验区创立之初我曾经提出：中国应该研究的是农民、农村和农业这“三农“问题，而不是单一的农业经济问题。尽管现在我们有幸看到，当年提出的“三农问题“已经得到广泛共识。但我当时的大胆质疑，确实出于我并没有意识到这是对农业经济科学已经形成的理论体系的挑战。好在我原本不是理论工作者，自己没有“本本“，因此能够不断虚心向理论界学习，并有特殊条件在自己从事的农村试验区中身体力行，才更明白读书易而实践难。这个认识过程也就要求我只能从脚下这块热土出发，进行从实践到理论的研究。有鉴于此，这里讨论农村问题的方法，也就与一般规范研究不同。 　　九十年代下半期以来人们看到：一方面，过去毁誉参半、但仍然被政策文件肯定为“异军突起“的乡镇企业，近年来正在金融、税收和政治环境相对恶化、大面积推行“股份制“改革之中，逐渐脱离过去承担的、替代政府的 “以工补农“和缓解农村剩余劳动力的就业压力等职能。农民的非农收入随之下降，大量过剩劳动力于是在全国涌流（甚至流向世界）；城市于是惊呼流动人口犯罪为主的“第五次刑事犯罪高峰“。另一方面，农村小城镇本来已经静悄悄地搞了十多年，当它现在才终于被当作“小城镇、大战略“而予以肯定的时候，却已经很难再像开始不引人注目时那样起到集中乡镇企业和吸纳农村人口的战略作用了。 　　近年来下乡调查的人常常听到：农户家庭经营在种植业上已经是负收入了，乡镇企业改制后也不能补贴农业了，农民外出打工越来越困难了，高利贷死灰复燃了，农民承担的税费征收越来越沉重了，农村的社会矛盾越来越尖锐了，基层组织的控制能力却越来越弱了，但愿这些情况只是危言耸听，我们也不必对此杞人忧天。 　　出于现实意义，农村基本制度变迁的研究不仅应该针对关系农村稳定和农业可持续发展的重大问题，而且应该有助于人们对“有中国特色的社会主义初级阶段理论“的理解；尤其是应该对大包干以来兼顾了各种不同意见的四句政策语言[“统分结合，双层经营，稳定家庭联产承包责任制，发展壮大集体经济“这四句中央农村工作部门之外的人常常感到语焉不详、但我们必须重复的政策语言，是融合各种不同的，甚至对立意见的表述。自从1984年的第三个一号文件全面肯定了农民创造的大包干以来，历年的中央农村工作文件都必须把这四句话一字不改地写全，直到1998年的十五届三中全会才修改为：“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度“（参见《中共中央关于农业和农村工作的重大决定》第7-8页，人民出版社，1998年10月）]和现在已经重新修改过的文件提法奠定科学的理论解释。我们也看到，在农村发展决策领域的研究上，这种通过文件语言表述的农业基本政策，从来就因其与国家法律和外部制度环境的差别而不断引起争论。农村改革二十多年了，争论不仅没有结束，而且由于资源禀赋这种宏观环境对制度变迁的制约日益严峻而不断深入着。 　　 　　农村基本经济制度问题的提出 　　 　　早在1986年，当时中央和国务院的农业与农村经济政策的主管部门就讨论过，是否有必要在“大包干“全面推开之后，适时提出相应的“农村基本经营制度建设“作为今后一个时期农村改革与发展的主要政策内容。 　　那时讨论这个问题的背景有两个（参见杜鹰、温铁军等主编《认识与实践的对话》一书中的“开篇“，中国农业出版社1997年12月第一版）：其一是由于1984年粮食大丰收形成“卖粮难“压力下进行的农产品流通体制改革，又在1985年接踵而至的粮食产量下降压力下进退两难，由此导致对“第二步“农村改革内容产生分歧；其二，农村政策部门自身并不以大包干所创造的农产品产量增长自诩，认为“包产到户所解决的问题，远不如它引发出来的问题更多“，并且在1986年开展了在“国民经济成长新阶段“的农业和农村经济如何进行组织创新和制度创新的讨论，亦即“后包（后包产到户的简称）“问题的讨论。 　　在这种背景下，曾经在我国农村改革中起重大推动作用的“中共中央1号文件“到1986年为止共发布了五个，此后则不再发布。1987年发布的“中共中央5号文件“系统阐述了今后农业和农村经济改革与发展的总体思路，并且强调了在全国有选择地建立涵盖农村改革与发展的主要内容的“改革试验区“，有目的地进行分类指导、分区突破、弱化改革风险的政策性试验。这种把自然科学的对比试验方法应用于我国农村改革实践的做法，最初是由国务院农村发展研究中心的发展研究所在安徽阜阳地区蹲点调查时，于1986年搞起来的。当时参与其中的，是杜润生带领下以段应碧、周其仁、陈锡文、杜鹰、卢迈等为首的一批中青年知识分子。作者对他们这种深入基层的首创精神一向敬佩，并有幸从1987年4月开始长达十一年地参与和组织了这项社会科学试验工作。近年来虽然很多试验项目不尽人意甚至中辍，但我至今仍然认为，当年参与这项工作、能够深入农村基层搞调查的研究人员提出的有创见的试验方案和研究报告，对提高中央农村政策研究的科学化程度有重大影响。 　　进入九十年代以来，我们在农村改革试验区的实践中不断加深了对后包问题的理解，尤其是在1992-1993年初步总结部分试验区从单项试验逐步发展为综合性制度创新的改革经验时，结合农业与农村经济面临的不断恶化的资源紧约束和市场经济的挑战，日益感到单项改革实在已经不能解决农业和农村经济面临的复杂矛盾，确实有必要重新提出1986年曾经讨论过的以农村基本制度建设为主题的综合改革，建立必要的组织制度体系来稳定大包干以后近二十年中逐渐形成的农村经济秩序，保证农业的可持续发展。不过当时对于到底应该提“农村基本经济制度“还是“农业基本经营制度“把握不准确。于是，经过汇报讨论和多方征求意见，在1994年的中央农村工作会议文件中，“农业基本经营制度建设“被作为深化农村改革的第一项内容正式提出。 　　随后，由于中央农村工作会议文件中把我们提出的有关农村制度创新的建议，明确为“农业基本经营制度建设“，为了丰富政策理论储备，我们向农业部申报，把“中国农业基本经营制度研究“列为1995－1996年度重点课题，不过，课题组在研究中仍然把农村基本制度变迁作为研究主题。在那时的研究中，课题组建立了“两个基本矛盾和两个历史阶段“的分析框架，初步提出了在政策领域中以“三农问题“替代“农业经济问题“的一系列值得讨论或者引起了一些争论的观点。主要认为：在人口增长压力下“人地关系高度紧张“的基本国情矛盾不可能缓解，迫使基层村社内部形成土地均分制，这就客观上形成了不可能完全排他的产权（我在1995年向农业部软科学基金提交的课题主报告中，把这种村社对外排他、而对内则表现为集体与农户共享的土地产权称之为“产权两级构造“），这不仅是政策概念上的“两权分离、双层经营“得以实现的内在前提，并有可能形成小农村社经济内部化的经营制度和不同形式的合作经济组织。现在我们有幸看到，当年引起同仁争论的“小农村社制“和村社内部土地产权“不完全排他“等观点，正在逐渐得到认同。 　　随着课题研究的深入，我对农村基本制度问题逐渐有了更深更广的、更有历史感的理解，认为所做的课题还是应该定名为“农村基本经济制度研究“。现在我把这十多年的试验研究成果加以整理，以期引起进一步的讨论。 　　研究思路和观点的形成 　　 　　中国近一个世纪以来受西学影响逐渐形成的思想理论体系，一直就有一个源于西方的科学及其背后的科学哲学，如何与中国的实际和中国的传统理论相结合的问题。在当代中国社会科学理论研究中居于绝对地位的马克思主义政治经济学，客观上也有同样的外来理论与中国实际相结合的问题。因为中国至今还是一个农村人口占绝对比例的农民国家；无论什么思想理论，都必须合于国情。 　　1、中国近代农民革命的基本脉络 　　中国革命实际上是农民革命，中国的三次国内战争又被称为三次“土地革命战争“；而土地制度问题同时正是农业的稳定与农村基本经营制度问题研究的基础内容。 　　孙中山早在发动旧民主主义革命之初所提出的纲领中，就以平均地权为重要内容之一。但是不久之后他就认识到：中国农村社会的不平等其实只有“大贫与小贫之分“。于是，发动不起农民革命的孙中山转向联络“会党“起义，最终还是使旧民主主义革命沦为被军阀利用的割据战争。 　　青年时代的毛泽东在二十年代作农村调查写出《湖南农民运动考察报告》充分肯定“痞子运动“的基础上，形成了“中国社会各阶级分析“的理论依据。后来他在早期的左倾路线影响下，在秋收起义、建立井岗山根据地的历程中，也一度尝试开展“打土豪分田地“来平均地权；其后不久，他就因为山区小农剩余太少、不足养军，而改变为“斗土豪、筹粮饷“，并因此受到左倾路线把持的中央的严厉处分。此后井岗山和其他根据地也因此虽然“扩红“三十万而“苏维埃“式的革命终于未果。再后来，红军历经艰苦长征后仅以三万军力在陕北贫瘠的乡村立足,以“延安山沟里也能出马克思主义“战胜了王明从莫斯科照搬的苏式教条主义并终成正果，究其原因(排除抗日战争这个外因)，把“分田地“改革为“减租减息“，把“打土豪“改革为承认“李鼎明先生是个开明士绅“，亦即保持农村基层传统的社区精英自治，应是其中的关键。《毛泽东选集》中的“两论“和《改造我们的学习》，就是中国共产党同共产国际支持的左倾路线的“本本主义“和王明带来的苏式教条主义斗争的产物。 　　2、对传统农业社会特殊性的认识 　　中国知识界自新文化运动到四十年代曾经有过一次较深刻的反思。一批注意研究国情的学者提出“亚细亚生产方式“或称“亚细亚形态“的问题引起讨论。其意在于引证马克思晚年自省对亚洲古代社会认识不足、因而不能以自己源于摩尔根和达尔文的有关论点，来分析中国不同于西方五个历史发展阶段的特殊性。这本来对于中国的社会科学研究的本土化是一线希望的曙光。因为以原始灌溉农业为生存基础、以“群体(家庭)“为社会基因的东方古国，其社会发展过程的确有别于以原始狩猎、采集和畜牧为生存基础、以“个体“为社会基因的西方（参见吴泽所著《东方社会经济形态史论》，上海人民出版社，1993年10月第一版）。通过在萃集了人类文化遗产的纽约“大都会“博物馆、伦敦大不列颠博物馆和巴黎的罗浮宫，认真地对历史文物做观察对比，我认为人类从原始氏族共有制社会向古代封建国家制的社会过渡的历程，东西方差别十分明显。因为人类在原始社会的生产方式的不同，形成了不同结构的社会；西方是以个体为基因的社会，东方尤其是中国，则是以群体为基因的社会。中国第一个国家政治形态“夏朝“，产生于“夏禹“带领农业氏族公社对黄河水害的成功治理，而非阶级压迫和战争掠夺，当然也就不会有类似西方的奴隶制国家。 　　但三十--四十年代那次讨论的结果是，随着这批学者被打成“托派“，学术界对于马克思主义的历史唯物主义如何与中国国情相结合的深入讨论也因之中辍；而曾经在理论界起过重大作用的《奴隶制时代》，由于明确了中国也与西方完全一样，存在包括奴隶制社会形态在内的五段论进化模式，而倍受赞赏。同理，有些经济学家后来执显学之牛耳，当与他们在农村调查中提出“不足10%的地主、富农占有80%的土地“这样的重大判断、从而为大规模土改提供了理论依据有关。但是，本课题对十九世纪初以来的实地调查按时间排序的研究已经证明：尽管土地占有绝对不平等，但在人地关系高度紧张的基本国情矛盾制约之下，土地所有权是不可能向少数人集中、而且是表现为逐渐分散的；于是出现了“两权分离“，土地的使用权在向生产能力最高的自耕农（富农和中农）集中，从而使农业资源得以相对优化配置。进一步对农业的商品化和农村借贷关系的结构分析发现，实际上中国近现代史上最主要的社会矛盾，是高利贷和工商业资本与农民的矛盾；所反映的本质，还是一个发展中国家的发展问题；亦即城市化和工业化如何从高度分散而且剩余量太小的小农经济提取积累的问题。 　　3、国家工业化的原始积累及其从农业提取剩余的制度安排 　　在八十年代初的改革开放之前，中国曾经历了从五十年代初到七十年代末近三十年的国家工商业资本原始积累过程。其主要方式是：在国家高度集中的计划经济体制下，全额占有城乡各种资源；全环节控制工业、农业和其他各产业的生产、交换、分配、消费等全部经济过程，从而由中央政府占有城乡劳动者的全部劳动剩余价值，然后通过国家财政的再分配，转化为城市工业资本的原始积累。 　　近三十年的国家工商业资本原始积累过程，相对于清朝末年以“洋务运动“为代表的封建主义工业化和民国中期以官僚资本为主的资本主义工业化而言，应该说是一次政府主导的国家工业化的成功范例。在我们这个落后农业国进入现代化的特殊历史阶段，中国农民为此付出了必要的巨大代价。新中国政府追求工业化之初面临的基本矛盾，仍然是小农经济对于现代化的天然反动，与清末和民初并无二致，除了土改使地权在村社地域范围内完全私有而且更加分散化之外。在农业剩余过少而且高度分散的小农经济条件下，政府通过建立“统购统销“的流通体制和“集体化“的组织体制这两个相辅相成、互为依存的制度体系，直接获取除农民基本生存消费之外的全部农业剩余，以保证处于起步阶段的城市工业稳定获得低价原材料供应和工业劳动力简单再生产的食品供给。而在城市，则是以非商品交换的计划体制的内部分配，通过低工资和消费品的计划配给方式，来获取城市工人劳动的剩余价值，转化为国有工业扩大再生产所需要的投入。正是通过这种高度集中垄断的资源经济控制方式，保证了中央政府在不到三十年的工业化进程中，多数年份都能形成高达30％-40%的积累率,使中国从五十年代初期一个工业产值和城市人口均仅占15%的典型农业国，在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的国际环境中，发展成为工业产值达70%以上、产业门类齐全和专业分工细致的初步工业化国家。 　　4、集体经济的问题与农村改革的历程 　　我对“集体化“时期农业生产经营和分配制度进行的研究发现，导致其解体的主要原因就在于：小农经济条件下农民可以不计代价地以“劳动替代资本“投入的内在机制，不再有条件发挥作用。因为在集体经济内部，一方面按人口平均分配生活资料的利益机制实际上鼓励增加人口、压抑劳动投入，另一方面城乡二元结构压抑城市化发展，按照当时的中央文件规定，人民公社内部向非农产业转移的劳动力又不得超过5％，直接从事农业生产的小队一级也没有产业结构调整的权利。于是，尽管账面上社员的工作日和工分都不断增加，但其实际投入的有效劳动却在不断减少。集体化时期农业的劳动生产率不仅没有增加，反而有所下降。因此有的研究从这个现象出发进行实证分析，认为集体经济由于监督成本太高而难以维持也不无道理。但是无论怎样分析，如果人地关系高度紧张的基本国情矛盾没有根本缓解，那么在其制约下，只要打破了内部化的农户家庭经营方式就必须得计算全要素生产率，土地和其他要素投入难以增加因而必然使农业劳动力投入的边际报酬递减，农业的劳动生产率也就难以提高。于是还得恢复家庭经营，只要人地关系不改善，维持农业还是只能靠传统小农 “以劳动替代资本投入“的内在行为机制。 　　农村以恢复农民地权为实质内容的产权改革曾经在六十年代初和八十年代初两次提出。第一次只是通过“自留地“、“拾边地“以及部分开放集市贸易，给了农民对“集体化“的有限的退出权。第二次大包干的成功在于几乎给了农民完全的退出权，在承包经济内部形成了新的财产制度，由集体直接占有并且经营的财产只占总量的4％。于是，正如胡耀邦所形容的“一撅头刨了个大金娃娃“，中国农业在1982－1984年农民重新获得土地使用权之后，突然打破粮食产量长期徘徊、农产品供给长期匮乏的局面；农民收入增加使农村消费突然上升到全社会商品零售总额的64％，农村市场拉动消费品生产增长和产业结构调整，国民经济危困局面得以随之解脱；由此，被称之为“社会主义自我完善“的改良运动随之全面开展，中国也终于出现了令全世界瞩目的经济发展成就。 　　5、市场经济条件下农业的稳定发展只能依靠制度建设 　　农村改革二十年来，对农业稳定性起主要影响的内部因素，是小农在市场经济的压力下逐渐从追求生存和温饱为目标转向追求收入最大化目标，过去农民不计算资本报酬和地租收益，以不计代价的“劳动替代资本“投入从而稳定地从事农业生产的行为机制，正在朝与过去相反，但却是适应市场经济的方向进行结构性改变。在土地要素投入不可能增加而资金和劳动投入愈益可替代的影响下，农民正在因为其劳动力价格已经事实上由市场决定而逐步改变传统的“劳动替代资本“投入的内在行为机制。八十年代的乡镇企业就业和九十年代的“民工潮“，都一度因就业结构调整使农业劳动生产率提高。但是在城市改革滞后、农业过剩人口难以转移、城市化率几乎不变的制约下，农业主产品需求弹性下降而使供给波动加剧。应该认识到：农民按照市场需求调整产业结构所形成的种植业内部不断加大的级差地租，单靠提高粮食价格是难以弥平的。 　　而外部因素，一方面仍然是城市工商业资本和金融资本继续从农业提取剩余的老问题；另一方面是城乡对立的二元结构使“人地关系高度紧张“的基本国情矛盾更为严峻。从本世纪末1997-1999年的农村家庭经营的收益看，无论东部还是西部，农户家庭经济内部的资金和劳动力的投入产出比值，都已经连年出现负值。 　　对此我们认为，中国农业和农村发展已经不再有“一撅头刨了个大金娃娃“式的短期高效改革了，而且任何决策选择都可能是“两害相权取其轻“的次优选择。只能一方面以城市化或者农村小城镇建设打头的城乡人口结构调整，来缓解基本国情矛盾；另一方面可以通过加强农业内部借助传统制度资源的基本制度建设，来提高小农村社经济条件下农业的内外部经营规模。这样才有可能以较低的成本，逐步完成我国农业和农村经济从传统向现代进步过程中的制度变迁。