土地整治未来十年新模样

                                                                 

（来源：国土资源部土地整理中心，2010-10-13
，记者 李倩）

日前，《全国土地整治规划（2011—2020年）》编制工作已经正式启动。未来十年，土地整治应沿着什么方向推进？新一轮土地整治规划修编的定位是什么？与上一轮规划即2003年全国土地开发整理规划有哪些不同？如何从体制和机制上解决目前土地整治中存在的突出问题？围绕这些问题，本刊记者采访了国土资源部土地整理中心副主任郧文聚。

新形势带来新要求

   《中国土地》：新一轮规划与上轮规划最大的不同是什么？如何认识新时期土地整治在整个土地管理工作中的地位和作用？

郧文聚：最大的不同是形势不同、实践的基础条件不同。以前我们吃不饱饭，土地整治主要解决吃饭的问题。未来的土地整治，目的不仅是增地增粮，还要服务于外部条件、形势变化带来的新要求，要把促进城镇化、新农村建设和城乡统筹发展的有关内容纳入规划中考虑安排。
    十多年来，土地整治工作的法律地位发生了显著变化。1998年《土地管理法》规定“国家鼓励土地整理”，号召各地开展土地整治，而现在，土地整治已经上升到国家战略。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年、2010年的中央一号文件都讲得很清楚。《土地管理法》在修订中也必将贯彻落实这一战略决策。
另一个变化是土地整治的领域在不断拓宽，内涵在不断扩大。土地整治从农地整治拓展到农村土地综合整治，既有农地整治，又有农村集体建设用地整治；再拓展到城市国有土地的市地整治；将来，地质环境灾害治理问题也要纳入土地整治中，可以说，土地整治已经具有了国土整治的意义。
    同时，我们对土地整治内涵、功能的认识也发生了深刻变化。比如，过去，农村土地整治中，把田、水、路、林的整治和村庄整治割裂开来、对立起来，现在则是对田、水、路、林、村的综合整治，全域整体推进。再比如，过去，我们只认识到土地整治的最直接作用是增地、增粮，现在，我们更看重它更深层次的内涵，土地整治是在土地利用结构上挖掘潜力，是优化土地利用空间格局、提高土地利用整体效率的有利工具。事实证明，一些无效或者低效利用的土地，如果将其重新摆设布局，即便数量上没有增加，效率可能会大幅度提高。这是提高资源保障能力的一个重要源泉。
土地整治在整个土地管理工作中的地位和作用也越来越重要。可以说，现在的土地整治工作把土地部门耕地保护、规划、地籍、利用等几乎所有业务都贯穿起来了。土地整治不仅在我们内部的业务上起到贯通作用，而且它涉及多个其他政府部门，涉及广大群众的利益，是土地部门面向政府其他部门、面向社会群众的前沿阵地。把这个事办好了，有助于提高国土部门的行政能力，改善部门形象，促进国土部门从权力型政府向服务型政府转变。

客观看待土地整治中出现的问题

   《中国土地》：据统计，2003年全国土地开发整理规划实施以来，每年用于土地整治的资金投入在1000亿元左右。随着资金投入的不断加大，土地整治领域的腐败问题逐渐浮出水面。这反映出土地整治在制度机制上存在什么问题？如何有效预防腐败的发生？

郧文聚：土地整治真正的工作在基层，一些问题也出现在基层。尤其在项目实施、工程招投标等方面，出现了一些侵害群众利益的问题。这需要我们在制度层面上加强建设。例如，我们都希望土地整治的钱尤其是土方工程让群众多得一点，这是国土部有关文件中明确提出的。但是，这和《招投标法》的有关规定相违背。《招投标法》规定20万以上的工程必须实行招投标。再例如，现在法律法规要求加强保护农民承包经营权，但土地整理必然涉及对布局不合理的土地进行调整，在这个过程中，一些群众就认为自己的利益受到了侵害。导致这些问题出现的根本原因是在法律层面上缺乏协调，迫切需要出台一部土地整治法，依法推进土地整治也是国际上的通行做法和基本经验。
在制度机制层面，我们要研究规范土地整治有关机构和群众打交道的行为，防范腐败、侵犯群众利益行为的发生。事实上，现在基层已经做了很多有益的尝试，比如人大、审计、纪检、监察等部门参与土地整治项目监管。
   
《中国土地》：我们也注意到一个现象，个别地方的国土部门不愿意搞土地整治项目，这是为什么？




郧文聚：一定程度上说，土地整治在基层国土资源管理工作中，是一些局长们最不愿意做的事情之一。有些地方死活都不愿意要土地整治项目。他们不是不想为群众办好事，不是不想为地方办好事，因为办这个好事太难，前边也说过这个意思，一是土地整治业务链长，业务纵贯规划、耕保、利用、地籍等基础业务，难在技术性强、政策性强；二是土地整治涉及面广，工作横联水利、交通、农业、计划、财政、纪检、监察等等部门，难在工作协调、整体推进；三是土地整治是一个新事业，本身制度还不完善，更重要地是一些涉及利益、权益维护的重大问题还需要通过深化改革、制度创新来予以保障，一定程度上讲，要很好地推进土地整治，还需要和现有的制度和体系去抗衡。比如说招投标里“大标段”、“小标段”的问题，有些项目一个大标段标的就上亿元，一些小标段标的则30万元、50万元。这些标段要交给地方政府领导的“各种关系”来做，否则项目就干不成。当然，我们不能否认，土地整治项目中，确实有一些土地部门的人违法乱纪，但总的来说是少数。
    如果不把“基层不愿意要土地整治项目”这个问题解决好，对土地整治的长期健康发展将带来很大的负面影响。要解决好这个问题，一是在管理上切实设身处地从有利于基层做好工作出发，制定有较强操作性的制度。该交给基层干的事一定要果断地交给他们。另外，从国际经验来看，土地整治项目就应该放权到基层，让他们因地制宜地去做，而不是照本宣科地完全按照既有规范去做。比如说项目预算比例结构，从总体上来讲是对的，但是具体到某个项目区它可能是不可行的。某个项目缺什么就要补什么，有的重有的轻，不可能和既定的总结构完全一致。

《中国土地》：媒体曾经曝光过一些地方将不该整理的土地整理，或一块土地重复整理，使得土地整治成为“形象工程”。如何切实提高土地整治的质量？

郧文聚：土地整治的质量问题要分类来看待。新增费安排的国家项目、新增费安排的地方项目、耕地开垦费安排的项目，大家都统称为土地整理项目。但由于机制的差异，对工程质量的管理存在差别，整理的质量差异也比较大。从一般规律来讲，国家新增费安排的项目比地方新增费安排的项目质量好，新增费安排的项目比耕地开垦费安排的项目质量好。有些项目可能就是将砖瓦、窑厂一拆就可以了，这和一些大的土地整治工程项目不一样，但是媒体去报道的时候是看不到背后这些差异的。
谈到工程质量问题，我想说的是尤其要保障隐蔽工程的质量。实践中，我们发现有一些在隐蔽工程上弄虚作假的例子，比如龙头下面没有管子，有井阀没有泵。我们在调研中也发现了一些好的典型。比如，山东省章邱土地整治中的隐蔽工程做得非常好，群众一按按纽，水就流出来了，而且分水到户，计量到户，这多好！我们要把这些典型总结好、宣传好，推广好，那么，土地整治中的问题就会越来越少。

土地整治的重点在哪里

《中国土地》：土地整治到底应该重点整理哪部分土地？有专家提出，应该抓住“中等地”，这才是牵住了牛鼻子，您怎么看待这个问题？

       郧文聚：这是中科院地理资源研究所刘彦随研究员的观点。很多专家都提出过类似的观点。中国科学院南京土壤研究所的赵其国院士认为，要“死保高等地、优等地”；北京林业大学校长尹伟伦院士也说：“现在修一条高速公路，碰见一棵古树还拐弯呢？碰见祖先传给我们的那么好的耕地，为什么就不能让一让呢？”；中国农业大学校长石元春院士说：“应该把连片的优质耕地，像划定四A级、五A级的保护区那样保护起来。”

同时，我们还要逐渐把中等地提升为优等地。怎么提升等级？就是提高质量，连片建设，配套设施跟上。如果我们保住的18亿亩中大部分是优等地，18亿亩耕地红线才有真正的意义。将中等地改造为优等地，并不是简单的中低产田改造，其本质是在管理上将数量质量管理并重。而且，随着耕地保护战略的转移，提等不是唯一的任务，优化格局也是一个重要任务，在集中连片的基础上提高等级才更有意义。