我国农村金融目前存在一些问题，有些甚至愈演愈烈，成为“顽症”。一直是农村经济进一步发展的制约因素之一，已引起社会广泛关注。笔者最近就此作了专题调研，现将对其症结的分析和对策分述于后。　　一、症结
近年来，我国农村金融经历了较大调整和发展，但以下两个方面的问题一直没有有效解决：
    （一）金融资源配置失衡，农村金融在金融总体框架中落后和受制约。
　　我国金融近年来发展速度很快，规模不断扩大，与之相比，农村金融的增幅差距很大。以陕西省为例。2009年，全省GDP达到8186亿元，增速为13.6%。贷款余款达8276亿元，较1999年末增长300%。10年间年均增速达14.67%。其中，全省对农村信贷投入也是不断扩大的，2009年末，全省农业贷款首次突破600亿元，同比增长42%。但总量偏小，全省短期贷款项下的农贷仅占贷款总额的7%，比2005年还下降了1.7个百分点。从金融整体看，虽然贷款总量增加，但大多数金融机构（包括涉农金融机构）倾向于把资金投向“铁公鸡（基）”和**背景下的公共设施项目。资金趋势而动，不愿向属于弱质产业的农业和农民流动。即使处于农村的农行、农信社，其资金流向城市的趋势也在不断增强，加剧了金融资源城乡配置的失衡。在金融总体框架的增幅中，农村小于城市，农业小于工业，边远地区小于中心城市。在增幅涉农贷款中，城镇大于农村，基础设施大于种、养殖业，大企业与中小企业，企业大于农民。中小企业和农民贷款难的问题一直未有解决。据调查陕西省登记注册的小企业超过100多万家，但得到贷款的不足30%；农户则更少，能得到贷款的不足20%。
    （二）农村金融存在六个方面“缺失”。
　　1、资金缺失。
　　主要表现在“失血”严重。据调查，目前涉农机构中许多存款来自农村，却未用向农村。农行主要是面向县域经济服务，资金大量从基层农村退出；农发行主要是为粮、棉、油收购和产业化龙头项目服务，缺乏做大的政策和补偿机制；信用社主要为基层“三农”服务，但目前有由“合作”向“商业”银行发展的倾向，且历史包袱重，经营机制不够健全，不良资产高，潜在风险大。邮储银行改革不彻底，内部管控风险大，从农村吸存，“反哺”不够；农业保险种类少；农村资本市场几乎空白。这些现象在一些贫困欠发达地区更为严重。据陕西省西乡县调查，全县各金融机构各项存款余额21.6亿元，上存资金多达10亿元。去年年末，蓝田县金融机构各项存款余额26亿元，而各项贷款余额仅为13亿元，存、贷比例仅为50.6%，与西安市平均水平相比，低了16.4个百分点。
　　2、机构缺失。
　　主要表现在农村金融机构布局不合理，一些乡镇仍存在空白。目前除了县城有农行、农发行，县联社外，其它金融机构（如农商行、投资、担保、租赁、典当等非银行金融机构等）很少，多数县以下除了信用社再无其它金融机构。许多银行网点由于贷款权“上收”，实际也仅成为“储蓄所”而已。只对当地“抽血”，而无“输血”功能。经过近几年的努力，全省空白乡镇已恢复网点33个（其中农信社31个，邮储银行2个），但仍有118个乡镇无金融机构（全国有2945个无金融机构乡镇），占全省乡镇总数的7%。另有三分之一的乡镇金融处于虽有机构但服务不足状态。实现金融服务全覆盖的任务和难度仍很大。“空白”乡镇主要分布在陕南、陕北的边远山区。其中商洛、安康、汉中三市的空白率达15%以上。
　　3、路径缺失。
　　主要表现在缺乏“微循环”和“毛细血管”。有些金融机构按其信贷政策有钱也找不到符合条件的贷主，存在“放款难”的问题。但钱却贷不到急需资金的中小企业和农户手中。主要原因是门槛高、条件严，一些银行人力少（一个国有商业银行信贷员，要平均面对数万农户和数百户中小企业；一个信用社信贷员也要平均面对数千农户），加之成本上的考虑，乐于用贷款“垒大户”，贷款集中度不断上升。许多贷户的财务指标达不到现行申贷规定的要求。且手续繁琐、审查时间长，许多申贷者十天半月，甚至三、五个月也拿不到贷款，早误了生产和流通的周期。有些贷户只能求助于民间借贷甚至高利贷。这就使农村长期“贷款难”与“放款难”同时并存。在调研中，尽管有许多不同意见，但有一点达成共识，即农村目前不缺大银行，主要缺的是小银行，不缺“大动脉”，缺的是“毛细血管”和由此形成的“微循环”。尤其缺的是低层次的能直接为农民服务的“草根银行”和“微型银行”。
　　4、竞争缺失。
　　主要表现在农村金融机构各守成规，缺乏竞争机制。目前农村金融整体上不能满足“三农”的要求，一条重要的原因是各家行、社均按自身固定范围运行，互不竞争，缺乏活力，许多农村金融机构无须竞争，也有较大的业务和盈利空间。因而群众观念、生产观念、时间观念淡漠。加之服务方式、手续、种类落后，担保、保险、征信系统不健全，难于涵盖农村日益增长的各方面、多层次的信贷、融资、支付结算、理财等需求。
　　5、信用缺失。
　　主要表现在农村诚信体系建设相对滞后，农村金融生态环境改善缓慢。一些企业和个人违约现象不断发生。一些地方，金融生态环境差，涉农贷款不良率高。县以下缺乏有效的社会诚信体系和贷款损失利益风险补偿机制。担保、评估机构缺乏，相关部门收费高，信用环境不佳，银行依法收贷难。这些都削弱了银行向乡镇发展的力度和积极性。
　　6、制度缺失。
　　主要表现在农业是弱质产业，但现行贷款和担保等制度中对如何放宽条件、放水养鱼、如何扶持“三农”的规定太少。许多农村中小企业和农户金融工具欠缺，抵押、担保，融资手段匮乏。农民的土地、山林、房屋、果园等不动产不能作为抵押担保物，故流动资金缺乏也告贷无门。虽然有关方面今年来对农村金融出台了许多优惠政策，但不少是“有政策，无细则，难落实”。如国务院“36条”鼓励和引导民间资本进入农村金融领域，可以以入股方式参与乡镇银行的组建，但迄今尚无一笔办理成功。主要是缺乏具体规定和细则。有些则政出多门，相互推诿，难以有效实施。
　　二、对策
上述症结表明，现有的农村金融体制，难以满足农村经济变化和要求。因此，继续深入农村金融体制改革，探索农村金融发展的新路径，引入竞争机制，改善和创新服务方式，以适应农村经济的需要，是我国农村金融破解“顽症”急需采取的主要对策。
　　（一）、优化金融资源配置，构建农村资金回流体制。
　　在政策上，鼓励各涉农金融机构在农村地区吸收存款（特别是县以下吸收的存款）首先用于农村贷款。目前有效的约束方法就是设定比例（比如，规定除上缴存款准备金外，80%以上必须用于“三农”）和“两个不低于”：即当年新增农贷比例不低于整体贷款增幅；在涉农金融机构中，直接用于农业（种、养殖业）贷款的增幅不低于其他贷款增幅。同时，也要注意发挥财政转移支付作用，加大对支农贷款风险的补偿力度，减少涉农金融机构的顾虑，引导更多的资金投向中小企业和农民。
　　（二）、增设“新三类”新型农村金融机构，规范现有非银行农村信用组织。
　　目前农村金融机构名目繁多。以陕西省为例，全省在11类6311个金融机构中，农村银行类有4类9种。农村信用机构总数21882个。其中，新三类（指银监部门批准的村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社）6个；地方**批准的贷款公司74个；民政部门注册的农村互助资金社981个。
　　新型农村金融机构对引进农村金融竞争机制，搞活农村金融作用巨大。全国计划2009-2011三年间再设立1300家“新三类”。目前的主要问题是数量少且组建速度慢（到去年末已组建230家）。从陕西省的情况看，计划三年建12家，目前才建成6家，而且均为村镇银行，后二类尚属空白。这与农村的实际需要相差甚远。从已组建的几家村镇银行看，运行均不理想。一是受成立时间短、地域窄和宣传少的限制，人们对其缺乏了解，认知和认可程度低。二是吸储吸引力小，储源少，缺乏现代金融服务手段，难与大银行竞争；三是村镇银行目前只能开办简单的存、贷业务。由于受网络系统建设和资本金少的影响，结算业务基本上未开展。四是从已成立的几家村镇银行看，发起人均为大中银行和国营企业，民营企业和私人资本尚未见有进入者。由于发起人单一且都是公有制，难以反映农民和基层的需求。村镇银行有摆脱村镇，向城市发展，成为商业银行基层分支机构的倾向。
　　从陕西省已成立的74家小额贷款公司看，资本金已达50.5亿元。目前的问题是融资难、拓展难、风险大。按规定其不能集资和吸收存款，资金来源由企业和个人投资，经营小额贷款业务。
　　小额贷款公司的主要对象是中小企业，故在我国南方和一些经济发展快速地区发展迅速。全国“南强北弱中部一般”。目前的问题：一是融资困难，后劲不足，难以做大。由于资本金有限，不能吸收存款，将普遍面临可持续发展的制约问题，部分小额贷款公司已无钱可贷。二是潜在的风险较大。从制度、资源、信用、人力等各方面都无法与正规银行相比，故短期虽无显现，但长期的、潜在的风险不可低估。
　　农村资金互助社发展很快，但不规范。全国目前经银监部门批准的农村资金互助社只有10家。但在农村，目前有大量的民间“草根金融”性质的农村互助资金社（又称扶贫互助社、扶贫资金协会。也有一些地方又称农村基金协会）。如陕西省按照国务院扶贫办和财政部的安排，从2006年开始，在17个县（区）160个扶贫开发重点村开展了贫困村村级互助资金试点工作。今年省**又决定在全省97个有扶贫开发任务的县（区）1000个低收入村实施千村互助资金项目。试点工作取得了很大成效，千村互助资金项目实施进展顺利，截止2009年底，全省共吸纳互助资金2.48亿元，已向农户发放借款9300多万元，这些互助资金社虽非银监会规定的银行性质的农村资金互助社，但在目前农村中确实发挥了很大的作用。主要是破解了农村贫困户资金短缺难题，使其能及时、简便地借到钱，办成事，缓解了贷款难的问题。对农村金融是一个非常有效、现实的补充。
　　但这种群众自发组织的农村资金互助社也存在许多困难和问题：
    1、不规范。有些仅在当地民政部门登记，法律地位不明确，缺乏合法的“身份证”。
　　2、融资难。资金互助社普遍存在资金总量偏少的现象。资金来源少（不能吸收存款），起点低（有些社每户社员仅入股2-300元），资金循环缺乏持久性和稳定性。
　　对农村金融机构的总体构思，是完善现有机构，发展新型机构。形成竞争机制。因此，可按照“新设、引进、延伸、改造、合作、竞争”的原则来操作，使之顺应农村经济发展大局的需要。
　　（一）加快培育和发展“新三类”。
　　对已列入计划的“新三类”，应强化执行力，确保如期完成规划。因地制宜，在各省间可按组建进展情况适度调整，优先考虑在空白网点及农业占比高的县域和组建质量好的地区新设村镇银行。
　　在认真执行新型金融机构准入标准的基础上，不得提高或变相提高准入门槛。建议各级**就新网点选址、用地、补贴、税收、安保等出台进一步的优惠、鼓励和促进措施，加快“新三类”的组建。
　　（二）、规范和发展已有的贷款公司和农村互助资金社。
　　积极稳步发展小额贷款公司。按照“以质定量，积极、稳步推进的原则”，扩大小额贷款公司设立的范围和数量：在财税等政策上予以扶持。对所得税、营业税的征收标准应低于其它金融机构。同时，构建风险担保、损失的财政补偿机制。并帮助解决“融资难”的问题。各大中型银行和农信社应对贷款公司给予积极支持。融资利率、期限应予优惠（最低标准是在基准利率上不要上浮和加点）。
　　规范现有的农村资金互助社。扶贫、民政及金融办、银监等部门要进一步规范现有资金互助社的运行机制，从加强管理、健全机构、明确责任、规范操作入手，强化资金管理。对于不能按银监会要求发展成“银行业”的资金互助社，应找准自身的发展定位，按照“合作经济组织”性质来对待和要求。与专业生产合作社、消费合作社一样，由农民自愿组织、自愿合作。在政策上，降低准入门槛，按照“民办、管理、民受益”原则，实行社员民主管理，为本社社员提供资金互助服务。
　　（三）、鼓励和引导民间资本进入农村金融机构。
　　首先，要进一步解放思想，积极支持和引导非公有制经济和民间投资进入农村金融领域。同时，要进一步制定细则。充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立公平竞争的市场环境。要进一步放宽对金融机构的股比限制，支持民间资本以入股方式参与农村金融机构的增资扩股。目前可以做到的事：一是允许和鼓励民间资本发起或参与村镇银行、贷款公司，农村资金互助社的设立，为此，建议有关部门出台专门的民间引资办法或实施细则；二是适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制；三是对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策；四是支持和鼓励民间资本发起设立信用担保公司；五是鼓励民间资本发起设立农村金融中介服务机构。
　　（四）加快建立农业保险机构，为村镇银行、贷款公司的资金安全提供切实的风险保障。
　　将信贷与投保进行有效衔接，是目前解决“贷款难”难题的最有效选择之一。陕西省目前在信用社试点的“安贷宝”，止2010年一季度末，已累计承保109万户农贷户，为6901亿元贷款提供了风险保障。自2005年开办以来，已支付5万元以上的赔款200余笔、3000余万元。使许多贷户不至于因意外事故陷入还贷危机。这种“银保互动”的模式应大力推广。
　　（五）、推动农村生产要素流动以解决农民“担保难”的问题。
　　长期以来，农村中农民贷款难的问题中的症结是“担保难”，农民缺少有效抵押担保物。目前，农村大量的土地等资源难以吸附金融资金的重要原因，就是其产权没有市场化，生产要素不流动，市场对资源的配置失灵。使农民无法以这些资源抵押获得贷款，这既不利于农民扩大生产，改善生活，也不利于城市富裕消费力转向农村，以城带乡发展。
　　此问题长期以来难以解决的症结主要是一些法律、条规的约束，如我国颁布的《土地承包法》、《工商登记管理条例》中就有“土地承包经营权不得抵押贷款”的规定和“土地承包经营权不得作为注册资本”的规定。这就限定了农村土地流转的发展。而在我国很多省区（如四川、浙江等）土地流转已取得了很大突破。在我省高陵县，经过一年多的试点，也产生了“高陵模式”。最近，“一行三会”（中国人民银行、银监会、证监会、保监会）《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》提出：“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”、“金融部门要积极支持和配合当地党委和**组织推动的农村土地承包经营权流转和农房用地制度改革”，“探索开展相应的抵押贷款试点，丰富‘三农’贷款增信的有效方式和手段”，这些，都为土地流转提供了很好的契机和政策依据。我认为，在我国农村的许多地区扩大土地流转试点的时机已经成熟，为此，建议：
    1、在农村扩大土地流转试点，探索以土地、山林、房屋等作为贷款担保、抵押物的农村金融创新方式。
　　2、有关部门出台对以土地承包经营权为质押物的借贷关系予以认可和支持的相关文件。明确允许在农村土地承包期内，不改变土地用途的前提下，土地承包经营权可以作为注册资本的规定。
　　3、建立土地承包经营权流转激励机制，对土地结转予以资金补贴。同时，对相关部门（如农村土地流转评估服务机构、信息机构等）给予资金补助。
　　4、启动农村房产抵押登记贷款试点，逐步扩大农村有效抵押物（如房屋、宅基地、果园、山林、蔬菜大棚等）范围，为激活农村资本市场打好基础。同时，在有条件的地方尽快搭建农村资产交易平台，促进农村产权市场化，资本化。

作者：卓然 来源：《中国乡镇企业》2010年第12期