财政超收，即财政收入增速明显高于名义GDP增速，也明显高于年初预算增速，是我国近年引人热议的现象（除遇金融危机）。2000～2010年财政收入增长了6.2倍，平均名义增长率达到20%，财政增收形势喜人。但同时应该看到高增长背后的隐忧：一方面，大量超收资金游离在预算监督之外，影响了资金使用的规范性和效率；另一方面，伴随着收入的快速增长，财政支出扩张也十分迅速，2000～2010年财政支出扩张了5.6倍，平均增长18.9%，刚性支出一旦形成难以压缩，而且中央对地方财政支出扩张缺乏有效的宏观调控手段。
    更重要的是，盈不可久，持续增收之势不可能一直持续下去，经济增长一旦下降，财政收入增长随之下降，高增长的刚性支出将难以为继，财政自身的稳定性存在巨大风险。从美、日等发达国家经验看，在发展过程中都存在一个财政收入高增长的时期，但是这个时期并不会持续太长。如何珍惜那些收入高增长的时期，把有钱的日子过好，成为我国当前财政制度面临的重要考验，而探索建立财政稳定储备金制度就是一个未雨绸缪的战略选择。
    一、财政稳定储备金及其主要作用
    财政稳定储备金，也可称财政稳定基金或预算稳定基金，是一国或地区为了应对经济周期波动和意外冲击，保持财政的平稳运行，以备未来财政支出的不时之需，所建立起来的一种储备金或者基金。该制度一般会明确储备金的主要来源、缴存比例，以及满足什么条件必须向储备金注入资金，什么条件下可以动用储备金，以及资金使用的目的等内容。
    该制度的主要作用体现在以下五个方面：第一，有利于控制总需求规模，调控经济周期波动，增强经济增长的稳定性。第二，储备金以丰补歉、以盈补亏，有利于财政自身运行的稳定。第三，有利于应对突发公共事件，为不时之需提供财力保障。第四，如果公共收入过分依赖某特定来源，当资金来源变动或资源枯竭时可以提供财力保障。第五，可根据储备金缴存规则，将储备金率作为财政政策常规工具，增强ZF的宏观调控能力。
    二、国际基本经验
    （一）基本情况
    目前，世界上有包括美国、俄罗斯、南非、新加坡等二十多个国家建立了不同类型的财政稳定储备金。从资金来源角度大致可将其分为两大类：一类是财政预算型稳定储备金，其收入主要来自一般预算安排，例如新加坡、南非，美国绝大多数州。另一类是资源型稳定储备金，其收入主要来自石油、天然气、矿产资源等，例如俄罗斯、加拿大艾伯塔省、美国阿拉斯加州，以及大多数石油出口国。前者更注重发挥储备金的经济周期调节和预算稳定功能，后者则更偏重预算稳定和为后代子孙储蓄功能。
    其中，美国是最早建立财政稳定储备金的国家之一，早在1946年纽约州就建立了该制度。大多数州则是在经历上世纪50～70年代财政高增长时期后，特别是经历了80年代的萧条和财政危机后，加快了建立财政稳定储备金的步伐。在随后的几次经济衰退中，储备金对保持预算稳定和防范财政危机发挥了重要作用。目前美国50个州中有47个州都建立了该制度，各州储备水平存在一定差异，在2006年可用储备金规模平均达到财政支出总水平的10.6%，受次贷危机影响，2007年经济开始下滑，大量储备金被用于弥补赤字，2008年储备金余额预计下降为财政支出总水平的4.6%。美国加州在应对本次财政危机中举步维艰，施瓦辛格ZF在总结教训时，认为加州近些年没有及时足额提取财政稳定储备金（雨天基金）是重要原因，并把强化该制度作为应对危机的重要长效措施之一。
    （二）主要做法
    1.资金来源。不同的国家和地区，会根据各自专门的财政稳定储备金法律，明确储备金的资金来源。主要包括以下渠道：（1）一般财政预算收入。（2）特定税种收入，例如资源税、销售税。（3）特定资源销售收入，主要为石油、矿产、烟草等。（4）一次性临时收入，例如某国有资产出售收入。
    2.储备金缴存方法。储备金的缴存方法与其资金来源密切相关，同时受各国或地区法律影响，有以下几种常见方法：（1）根据特定指标变动确定的公式缴存。例如美国亚历桑拉州明确规定，当居民个人收入增长率超过过去7年平均收入增长率时，当年财政收入必须按公式比例缴存储备金。（2）规定将一般预算盈余全部或比例缴存储备金。美国有30个州采取了这种方法。（3）规定年度财政收入的一定比例必须用于缴存储备金。（4）从特定收入中按比例（储备金率）缴存。（5）通过临时法案拨款缴存。
    3.储备金动用规则。常见方法包括三种：（1）根据特定指标变动，一旦其下降到基准点，就可以按公式动用储备金。这一般与缴存规则相对应。（2）ZF根据宏观经济形势相机决策使用储备金。（3）议会或立法机构通过投票程序决定动用储备金规模及用途。
    4.结余水平和投资方向规定。大多资源型财政储备金对储备资金规模一般不设定上限，而且在资源价格高涨时期，储备金规模常常会增长迅速。而对于美国等典型的周期调节型储备基金，通常会设定结余水平（储备金余额占当年财政支出比例）上限，目前美国多数州设定在5%或10%左右。当储备规模达到这一上限时，即使满足缴存条件，也不用再继续缴存储备金。为了实现储备金保值增值，在确保储备金安全性和流动性的前提下，各国对储备金的投资范围、比例都有明确规定。例如，美国部分州规定投资证券领域的比例不得超过储备金总规模的25%。
    （三）总体效果及改革趋势
    资源型财政稳定储备金由于其特殊性，对于大多数国家没有普遍借鉴意义，相对而言，预算型财政稳定储备金则更值得我国借鉴。从美国几十年实践结果看，财政稳定储备金在应对上世纪80年代、90年代初的经济萧条，以及2001年的IT泡沫和2007年来的次贷危机都发挥了重要作用。随着经济全球化下引发经济波动的外部因素增加，其重要性得到了越来越多国家的认可。
    从储备金及时足额缴存和应对波动的能力看，采用指标化、公式化的缴存和动用规则，以及规定较高结余水平的储备金制度，运行效果总体更为理想。明确的法律规定，严格的议会授权和监督也是财政稳定储备金良好运营的重要保障。更广泛地建立财政储备金制度，适当提高储备水平，采用规范而不失灵活的缴存与动用规则，有望成为该项制度改革和发展的未来趋势。
    三、关于建立我国财政稳定储备金制度的建议
    （一）重要意义
    我国正处于工业化进程的中后期，支撑经济快速发展的条件依然存在，财政收入高增长有望再持续一段时间，这正是我国探索建立财政稳定储备金制度的最佳时机。在我国建立该制度，除了有利于调节我国经济周期波动，增强经济运行和财政自身的稳定性这一根本目的外，还具备以下几方面的针对性意义：一是有利于预防经济增长下滑可能出现的财政危机，为政权的正常运行提供必要的财力保障。二是有利于改变“钱多的时候办法少”的局面。当财政宽裕时，注重优化管理手段和方法，用好公共收入，充分发挥资金效率。三是有利于增强地方财政支出规模与国家宏观经济政策的一致性，改变财政政策实施过程中“扩张容易、紧缩难”的局面，提高财政政策的宏观调控能力。四是可以完全替代我国2007年建立的中央预算稳定调节基金，进一步改善财政超收管理，建立健全规范的全国性预算稳定机制。五是为我国应对诸如非典、地震、意外冰雪霜冻灾害等突发公共事件，完善应急管理机制，建立有效的财力保障。
    （二）基本制度初步设计
    1.储备金资金来源：一般财政预算收入。
    2.储备金缴存方法：指标公式法。缴存基本条件可考虑设为，当财政收入增长率高于5年平均GDP名义增长率时，必须缴存财政稳定储备金。应缴存储备金为：

    其中：FRSn为第n年应缴存财政储备金额；frs为财政稳定储备金率；Revn为第n年的名义财政收入，Revn-1为第n-1年的名义财政收入；avgdpnn-4为近5年（n年到n-4年）的GDP平均名义增长率，pren为第n年初的预算财政收入增长率。
    财政稳定储备金（fsr）的调整范围为［0%，100%］，当前我国比较适宜的比例为40%或50%。国家可以根据宏观经济总体形势，相机调整储备金率。
    3.储备金动用规则：指标公式法。当财政增长率低于5年平均GDP名义增长率，且低于名义潜在经济增长率时，可以动用财政稳定储备金。但为了维持储备金的持续性，单一年度不能用光全部储备金余额，通常需要规定单一年度可动用储备金的最大比例。实际可动用财政储备金额度为：

    其中：FRSn为第n年可动用的财政稳定储备金额，可用于增加下年度一般预算支出；Revn为第n年的名义财政收入，Revn-1为第n-1年的名义财政收入；avgdpnn-4为近5年（n年到n-4年）的GDP平均名义增长率，x为单一年度可以动用储备金的最高比例，FSR为财政稳定储备金余额规模。
    4.储备金结余水平和投资方向。储备金年度结余规模取决于经济周期波动幅度、经济周期时间跨度、刚性支出压力等综合因素。根据国际经验，为确保储备金的及时缴存，该比例不宜定得过低，只要满足储备金缴存条件，就应该足额缴存。一般以维持两个月的支出水平为宜，建议我国储备金结余水平可控制在年度支出总水平的15%左右。而储备金的投资范围和比例，则可以参照社保基金的有关规定执行，财政储备金的利息收入、投资收入全部一并计入财政储备金账户。
    5.储备金设立的层次。出台规范的《财政稳定储备金管理条例》，设立中央级和省级两个层次的财政稳定储备金制度（含计划单列市），并且中央ZF储备金账户和各省储备金账户彼此独立，独立管理和运行。
    6.管理机构。在保证独立于一般预算的前提下，中央财政稳定储备金的管理和运营由财政部负责，省级财政稳定储备金的管理和运营由地方财政厅（局）负责。而且财政部对省级财政稳定储备金的制度建立、管理、运营负有指导、检查和监督职责。各储备金账户须公开发布年度报告，披露相关信息。储备金管理费用由一般财政预算安排，不得动用储备金。储备金每年的运行情况必须接受同级人大的监督和ZF审计部门的审计。

作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部 陈昌盛 来源：国研视点 2011年3月25日