银行监管成本界定的质疑
邓鑫/沈伟基

【论文分类】金融与保险
【论文网络来源】http://www.csscipaper.com/F62
【学刊期数】2009年12期
【论文期刊来源】《财经问题研究》(沈阳)2009年7期第72～77页
【作者简介】邓鑫，博士研究生；
沈伟基，中国人民大学财政金融学院，北京 100872。

一、问题的提出
2007年爆发的美国次贷危机席卷全球，全世界范围内的金融行业重新开始高度关注加强金融监管的重要性。在一系列处理金融危机的措施中，英国财政部率先提出向本国金融机构注资的方案，将救市资金中的250亿英镑(约430亿美元)购买国内8家银行的优先股或永久附息股票。美国ZF也宣布了其7 000亿美元的金融市场救助方案，其中已有2 500亿美元用于购买银行股票，以此向金融机构注资，以支持其恢复正常放贷活动。①从西方国家的一系列救市措施中，不难发现我国ZF也曾采取过多次类似的向银行等金融机构的注资行为。自20世纪90年代开始，中国的四大国有银行逐步向国有商业银行转型，在此期间银行的各种风险也日益暴露，银行监管问题逐渐受到学术界与ZF部门的普遍关注。
关于银行监管成本，有一个问题应当引起学术界和实务部门的高度关注。根据当下似已成共识的估算显示，伴随中国银行业的转型与改革，银行监管成本总额迄今已达到约5万亿元。大多数观点认为，巨额资金的投入暴露出了中国银行业监管成本高昂、风险积聚以及效率低下等问题，并提议应逐步降低监管成本支出以提高银行业监管效率。然而，在得出此结论前，有必要先弄清楚以下几个问题：究竟应如何科学界定银行监管成本?用于处理问题银行的各种注资是否都能归为监管成本?这5万亿元成本统计是否都可以直接归为中国银行业的监管成本?如果可以，那么这种注资行为的性质在中国与外国之间有差异吗?如果注资就等同于监管成本，那么其政策含义何在?实践指导结果又将如何发展?此外，类似的注资行为在中国银行体系中是一次性的吗?若今后再出现类似情况，是否会得出“监管成本将继续攀升，并导致更为惊人的成本开销”的结论呢?
二、银行监管成本的文献要述
本文的研究对象只限于银行监管成本一方的界定、分类及相关统计分析，不涉及有关监管成本与监管收益的对比分析。
目前有关银行监管成本方面的文献主要集中在以下两个方面：
1.银行监管成本的统计与估测
实施银行监管是需要耗费资源的，也就是存在成本问题。一般认为，如果银行监管所耗费的成本大于其收益，则意味着银行监管可能是不合算的。随着金融监管受到越来越多的重视，相关的统计研究也逐步发展和完善起来。为了方便数据统计和分析，学术界根据银行监管所引发成本的直接程度，对银行监管成本进行了划分。目前国内外关于银行监管成本分类和说法并不一致，笔者从中总结出其中两种比较清晰的分类思路：一种是将监管成本分为直接成本和间接成本两类[1]。直接成本包括：监管者实施监管所发生的行政成本；被监管者服从监管所必须付出的一系列的执行成本。间接成本则指银行监管对被监管金融机构业务人员的激励、金融机构的业务发展以及金融机构的业务创新等方面有所遏制，而产生一定程度的效率损失。另一种则更为具体地建立了简要的成本核算指标体系，它借鉴了英国金融服务局(FSA)对监管成本的划分方法，并结合了中国银行业监管实践，将成本划分为直接成本、间接成本和扭曲成本三大类指标，用之于量化分析我国银行监管成本(见表1所示)。这两种分类方式本质上一样，前者思路简明易懂，后者相当于把前者的间接成本部分再分细，将隐含的各种福利损失和寻租成本列为单独的扭曲成本。
表1　衡量银行监管成本的简要指标体系一级指标　　　　　　　 二级指标
直接成本　　 立法成本；执法成本；处理问题机构成本
间接成本　　 总间接成本；增量间接成本
扭曲成本　　 生产者福利损失；消费者福利损失；道德
　　　　　　 风险；监管腐败及反腐败成本

资料来源：英国金融服务局(FSA)主页http：//www.fsa.gov.uk/Pages/library/index.shtml，参考文献[2]。
从文献中发现，监管成本的统计较之其他方面的成本统计难得多，所以数据一般为粗略估计。而且由于英美等西方国家的金融行业大多属于混业经营，因此文献回顾中的国外数据部分以金融监管整体数据出现，银行监管部分难以单独区分。表2和表3分别展示了英国、美国与中国的银行监管成本量化估计统计结果。按照表1的统计指标体系看，直接成本显然是相对最容易找到统计数据的，其中的执法成本和处理问题机构成本的相关数据容易在金融统计数据中找到，但间接成本和扭曲成本难以直观体现，因此需要进行估算。
表2中英国(1987)估算出金融监管直接成本与间接成本之间呈1∶4的经验比例，被运用到了中国(表3)相应的估算过程中。而根据刘明志(2003)提出的另一种思路，还可以按照银行业总资产的0.5%的标准计算中国银行业的间接成本。另外，表3中处理问题成本由于其数据庞大并未计入直接成本中，而是单独统计为一列，这将是下文展开讨论的重点之一。
2.银行监管成本的图形解释
银行业管制属于经济管制的范畴，而ZF的管制政策属于公共政策领域。西方经济学家把金融监管看成一种产品——由ZF提供的并为特定个人或集团所需求的产品，这种产品同样受供求法则的支配。李德总结了银行监管的直接成本与间接成本的图形表示[7]。如图1所示，纵轴横轴分别代表金融活动的价格和数量，S和D分别代表实施监管前的供求曲线且交于C点，得到均衡业务量和价格为Q*和P*。设置监管后金融活动供给曲线左移至，均衡业务量和价格变为，实施监管后业务量下降，提供服务的价格水平上升，但它小于单位监管成本的上升幅度(AG)。每一单位监管成本中，银行自身承担了P*E，银行客户承担了。而图示总成本为，直接成本为，间接成本为GCA。下文将会对此图展开延伸性思考。
图1　银行监管的成本划分
三、中国银行业监管成本的科学界定
一般而言，根据文献中的基本逻辑推出银行监管成本过高、监管效率低下的结论可能并不错误，但令人质疑的是当下流行的关于监管成本的界定，这一重要出发点本身就真的准确吗?笔者将从一般性界定到中国的实际案例，试图阐释开篇提出的若干问题。
1.监管成本的一般性界定
根据文献中银行监管成本的定义，不论是直接成本还是间接成本，都应当与监管者或被监管者在日常和特殊的监管活动中发生的相关费用支出或者福利损失有关。如果投入资金与其二者均不相关，那么能否笼统归于监管成本呢?
举个简单的例子，A国出现银行危机，为此监管当局召开紧急危机救助会议，组织成立危机救援小组，专门针对此次危机的性质、原因、表现形式、后果进行研究及分析。假设这一过程监管当局花费额外开销100万元，这100万元显然是由监管者付出的直接监管成本，是监管当局在金融危机时期(在日常监管行为以外)的监管投入。另一方面，危机救援小组讨论的救援方案是：由A国ZF出资1 000万元对问题银行注资。如果按照表3的统计口径，这1 000万元可以归为直接成本中处理问题银行的成本。但笔者认为这种归类值得质疑。
一般来说，该国为应对危机通过建立救市资金向银行进行注资，这种注资行为通常的表现形式有两种：
第一种情况，假设具体注资方式财政部发行特别国债获得1 000万元购买问题银行的股份，这种方式实质上是出资方成为持有该问题银行股份的股东，可以是优先股股东，也可以是普通股股东，但无论何种形式的入股，出资方都将作为股东享有银行未来分红回报等投资收益的权利。因此，如果采取购买银行股份的方式注入资金1 000万元，不应算作监管成本，而应计为国家股东的权益投资股本。