全面提升“三农”金融服务质量与水平

2011-7-22

　　近年来，按照党中央、国务院的统一部署，银监会在认真履行银行业监管职责的同时，始终高度重视加强和改进“三农”金融服务工作，紧密结合当前我国“三农”发展的阶段性特点，采取了一系列有针对性的政策措施，着力从制约农村金融服务的关键环节入手，加强政策调研和制度建设，督促指导银行业金融机构按照商业原则加大涉农信贷投入，推动农村金融服务网点建设，引领加快农村金融服务创新，为促进农业生产、农民增收和农村经济发展作出了积极贡献。

　　截至2010年底，银行业金融机构涉农贷款余额11.777亿元，比2007年末(涉农贷款统计制度2007年建立)增加5.65万亿元，增长92.3%，2010年新增2.63万亿元。其中，农户贷款余额2.67亿元，比2007年末增长1.37亿元，增长100%，2010年新增5909亿元。

　　近年的主要工作

　　构建多层次发展的农村金融组织体系

　　积极推进农村金融深化改革、转换机制、加强管理、改进服务，初步建立起适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融组织体系。2007年，邮政储蓄银行挂牌开业，邮政储蓄银行自主运用资金回流农村的机制初步建立。同年，农业银行“面向三农、商业运作、整体改制、择机上市”的改革方向得以明确，统筹城乡的网点布局和服务功能建设进入实质操作阶段。农业发展银行政策性支农作用显著增强，逐步形成了以粮棉油收购信贷为主体，以农业产业化信贷、农业和农村中长期信贷为两翼的“一体两翼”业务发展格局。农村信用社改革进一步深化，支农主力军地位得到稳固，308家县级农村信用社重组改制为农村银行机构。特别是自2006年底开始，银监会立足统筹城乡发展，积极探索解决经济欠发达地区农村银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题的新路径，发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，着手开展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类新型农村金融机构培育工作。对这项农村金融市场开放的重大政策，银监会精心组织，审慎推进，科学把握“定位‘三农’、循序渐进、风险可控、监管有效”的工作原则，重点向金融网点覆盖率低、金融服务不足的农村地区倾斜，切实加强对已组建机构的风险监管和贷款投向指导，同时制定了“东西挂钩、城乡挂钩、发达地区与欠发达地区挂钩”政策。截至2010年底，全国已有395家三类新型农村金融机构开业，另已批准筹建114家。目前，已开业的新型农村金融机构总体运营健康平稳，存款余额751亿元，贷款余额601亿元，实现利润13.6亿元。在地域分布上，中西部地区新型农村金融机构占六成以上。在信贷投向上，新型农村金融机构扎根县域经济，83.9%的资金投向了“三农”和中小企业，其中，小企业贷款余额303亿元，占比50%；农户贷款余额203亿元，占比34%。

　　加强投向监管确保涉农贷款持续增加

　　“十一五”期间，银监会认真贯彻落实中央宏观调控和有关农村金融工作政策，每年春耕备耕开始前都通过召开电视电话会议，或印发专门文件对做好春耕备耕金融服务工作、加强农村中小金融机构信贷投向监管保证涉农信贷资金供应做出部署，要求银行业金融机构全力以赴做好“三农”金融服务工作，按照“有保有压、区别对待”政策要求，腾出规模和资金，加大信贷支农投放力度，确保“三农”服务工作不放松，支持力度不减弱，信贷投放不下降。为进一步做好涉农信贷投放监测工作，2007年会同人民银行建立了《涉农贷款专项统计制度》，对银行业金融机构涉农贷款进行定期监测通报。2010年，在我国信贷规模大幅压减的情况下，银监会特别提出银行业金融机构2010年涉农信贷投放“两个不低于”(即涉农贷款增量不低于上年，贷款增速不低于各项贷款增速)的目标要求。为确保实现这个目标，根据历史经验，提出按照季节规律科学投放涉农贷款，切实加强监测评价，重点加强对农业和粮食大省银行业金融机构的督促指导。

　　为使县域法人金融机构将新增存款主要用于当地贷款，加大县域信贷资金投入，经国务院同意，2010年9月，银监会与人民银行联合制定印发了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法(试行)》。根据考核办法，监管部门对达标机构优先批准其新设分支机构和开办新业务，目前办法已在中西部、东北地区等20个省份以及东部国家、省级扶贫开发工作重点县试行，2010年共对1661家县域法人金融机构当年情况进行了考核。

　　统筹加强对农村各类市场主体的金融服务

　　几年来，银监会围绕发展现代农业和建设社会主义新农村，指导和督促银行业金融机构努力做到“既贷点又贷链”，积极支持各类农村市场主体的生产发展。在支持分散农户发展方面，出台了《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款的指导意见》，对农村小额贷款的发放主体、对象、额度、利率、期限等要素进行全方位拓展。截至2010年底，银行业金融机构农户贷款余额达2.6万亿元，比2009年同期增长29.3%，每年得到贷款的农户数在6500万户左右，受惠农民3亿多。2008年，银监会联手共青团中央，印发《关于实施农村青年创业小额贷款的指导意见》，积极支持农村青年创业和农民工返乡创业。在支持农村小企业发展方面，相继印发了《银行开展小企业贷款业务指导意见》等多项文件，把农户信用贷款和联保贷款机制引入农村小企业领域，要求银行业金融机构加强“六项机制”建设，高效审批贷款，支持小企业创业发展。在支持农民专业组织方面，积极落实《农民专业合作社法》，联合农业部印发《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，把近年来蓬勃发展起来的各类农民专业合作社纳入金融支持重点，明确进一步加强和改进对农民专业合作社的金融服务措施，构建金融机构与农民专业合作社的互动合作机制。截至2010年底，城乡各类组织涉农贷款8283亿元，比2007年末增加2594亿元。其中农村各类组织涉农贷款6416亿元，比2007年末增加1961亿元。

　　引领加快农村金融产品和服务方式创新

　　一是大力发展和推广不需要抵押担保的农村小额信用贷款和农户联保贷款。实践证明，小额信用贷款是深受广大农民欢迎的金融产品。截至2010年底，全国农村合作金融机构农户贷款余额2万亿元，比2005年末增加1.27亿元。其中，农户小额信用贷款余额3111亿元，比2005年末增加1515亿元；农户联保贷款余额3033亿元，比2005年末增加2167亿元。二是针对农村金融机构网点单一、功能不足等问题，大力发展代理业务，制定印发《关于银行业金融机构在农村地区开展代理业务的意见》，指导各政策性银行和商业银行加强在农村地区的业务合作。截至2010年底，农村合作金融机构委托及代理业务总规模达7225亿元，其中代理保险业务1512亿元，代收代付业务4330亿元。三是针对农村多元化金融服务需求特点，2008年会同人民银行印发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，选择中部六省和东北三省开展试点，在此基础上，2010年又印发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，要求在全国范围内推进农村金融产品和服务方式创新工作，探索低成本、可复制、易推广的金融产品和服务方式。四是顺应各地出现的由农业产业化龙头企业、农民专业合作社、农户、银行、保险公司、担保公司等多类农村市场经济主体参与组成信用共同体的形势，银监会鼓励和支持银行业金融机构根据当地农村经济发展实际，共同倡导或参与建设农村信用共同体，引导发挥信用共同体的联合增信功能，提高农村借款人贷款的可获得性。同时，还引导推动银行业金融机构陆续推出了存货质押贷款、应收账款质押贷款、仓单质押贷款、动产浮动质押贷款等多种新的抵质押贷款品种，另外，部分省份还探索开展了农村土地使用权等质押贷款业务。五是为积极配合国家集体林权制度改革，2008年，会同人民银行等部门制定出台《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》，允许通过林农和相关中小企业通过林权抵押方式融资，很好地支持了集体林权制度改革的顺利推进。六是推动开展涉农信贷与涉农保险合作。2010年4月，银监会会同保监会联合发布《关于加强涉农信贷与涉农保险合作的意见》，作为引入涉农保险机制，分散银行业金融机构涉农信贷风险的一项重要措施，进一步改善农村贷款难问题。

　　全力推进全国乡镇基础金融服务全覆盖工作

　　2009年6月末，全国有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点(占全国乡镇总数的8.3%)，其中有708个乡镇没有任何金融服务(占金融机构空白乡镇总数的24%)。这些乡镇的农民群众难以方便地享受基础金融服务。为解决这一问题，2009年10月，银监会专门组织在贵州省召开会议，组织进行深入研究和全面部署，明确提出要着力探索解决农村普惠制金融服务难题的有效途径，力争到2012年末总体解决金融机构空白乡镇的金融服务问题。我们指导各地在扎实调研摸底和详细测算基础上，因地制宜，一乡一策，实施“两点两机包村包片”战略，即分别采取设立标准化营业网点和简易营业网点，布设POS机和ATM，实施临近机构信贷员包村包片等服务方式，部分地区还采取流动服务车提供定时定点服务等其他简易便民形式。经过一年多的努力，目前这项工作已经取得重大进展，贫困偏远地区农村金融服务正在发生历史性变化。截至2010年底，全国金融机构空白乡镇从2009年6月末的2945个减少到2312个，有10个省份和5个计划单列市率先实现乡镇金融机构全覆盖；原有708个金融服务空白乡镇基础金融服务缺失问题总体解决，全国31个省份和5个计划单列市均已提前实现乡镇基础金融服务全覆盖。

　　协调构建农村金融扶持政策制度框架

　　为促进提高涉农金融机构持续增加涉农信贷投放的内在积极性，五年来银监会积极协调有关部门不断完善各项农村金融优惠政策，不断完善符合“三农”特点的农村金融政策扶持体系，各项扶持政策密集出台，支持力度不断加大。在财税政策方面，已陆续出台了包括新型农村金融机构定向费用补贴、县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融税收优惠政策、农村中小金融机构差别存款准备金政策、农村中小金融机构监管费减免，2255个金融服务薄弱乡镇定向费用补贴，以及中小企业和涉农不良贷款呆账核销，中小企业和涉农不良贷款重组和减免等。2010年，银监会又积极协调财政部、人民银行、税务总局等部门进一步完善有关扶持政策，如定向费用补贴政策范围从新型农村金融机构扩展到基础金融服务薄弱地区网点，县域金融机构涉农贷款增量奖励范围由9个省份扩大到18个省份，对金融机构发放的农户小额贷款(5万元以下)利息收入免征营业税、对上述利息收入在计算应纳税所得额时按90%计入收入总额等。几年来累计减免农村金融机构营业税、所得税近700亿元。在货币政策上，向农村信用社发行1695亿元央行专项票据置换不良资产；对农村中小金融机构实施有差别存款准备金政策，比大中型商业银行低4—6个百分点；支农再贷款发放范围扩展到新型农村金融机构，累计向农村中小金融机构发放支农再贷款1.3万亿元。

　　今后的主要政策措施

　　在不断推进上述工作的同时，我们清醒地认识到，受农村经济天然弱质性和农村改革发展滞后性的影响，加之农村金融运行过程中由于多种因素制约，内外部体制机制还存在重大缺陷，农村金融仍然是金融体系中最为薄弱的环节。“十二五”期间，我们将继续按照党中央、国务院的部署和要求，深入学习实践科学发展观，着力推进现代农村金融制度建设，积极推进农村金融体制机制改革，为社会主义新农村建设提供有效的金融支持。

　　继续发挥好农村信用社支农主力军作用

　　按照党的十七届五中全会关于“深化农村信用社改革，鼓励有条件的地区以县为单位建立社区银行，发展农村小型金融组织和小额信贷，健全农业保险制度，改善农村金融服务”的要求，坚持为“三农”服务宗旨不动摇，坚持市场化改革方向不改变，适应现代农业经济发展要求，不断加大金融创新力度，切实增强服务功能。树立以客户为中心的经营理念，提升服务意识，改进服务方式，将可贷资金主要用于当地，不断提高农村金融服务满意度和便利度，努力提升服务水平。

　　深入推进农村金融服务均等化建设

　　一方面，要按照中央农村工作会议关于“在注重防范风险前提下，推动村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构健康发展”的要求，在切实加强监管的基础上，进一步加快培育步伐，积极探索集约化、标准化和专业化管理模式，切实解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题。另一方面，认真总结分析前期推进基础金融服务全覆盖工作中出现的新情况、新问题，加大工作力度，由解决基础金融服务覆盖向提高金融服务质量、增强金融服务功能转变。制定详细布设规划，重点做好物理网点建设，整合农村金融资源，拓宽金融服务范围，加强网点风险管控，有效提升金融服务效率，更好满足农户服务需求。

　　强化大中型商业银行支农社会责任

　　农业银行要坚持“三农”服务方向，强化职能，落实责任，发挥商业金融支农的骨干和支柱作用。邮政储蓄银行要结合风险管控水平，进一步扩大涉农业务范围和增加涉农服务产品。各大中型商业银行都要大力强化社会责任意识，发挥资金、技术、管理、人才、网络、信息等优势，在稳定现有县域机构网点的基础上，延伸和发展“三农”金融服务。

　　着力拓展政策性金融服务功能

　　按照农业政策性银行方向，引导农业发展银行深化改革，增强在商业性金融难以覆盖领域的信贷服务功能。引导农业发展银行在国家扶贫开发工作重点县增设网点机构。进一步拓宽涉农政策性业务范围，在切实做好粮棉油收购融资的基础上，加大对农业开发和农村基础设施建设的中长期信贷资金支持。

　　大力推进农村金融产品和服务方式创新

　　加快建立健全以金融机构为主体、市场需求为导向、政策激励为支撑的农村金融创新体制和机制，充分引导和激发基层创新的内在积极性，大力推进农村金融服务创新。继续大力发展不需抵押担保的农户小额信用贷款、联保贷款、银(社)团贷款，进一步拓展小额信用贷款的适用范围，引导银行业金融机构因地制宜地科学调整小额信用贷款的期限、额度、价格等要素，充分发挥好这类贷款产品的功能和作用。继续做好农户和农村小企业信贷支持，加大对粮食生产、“菜篮子”工程、各类农产品生产、家电下乡、农机购置、小城镇建设、节能减排以及农村科技创新等领域的支持力度，全方位加强对现代农业各链条和环节的信贷支持。推动扩大农村有效担保抵押物范围，不断完善农村信贷和农业保险的合作机制。

　　继续推动完善涉农金融机构和业务的扶持政策

　　农村金融机构的可持续经营是农村金融服务可持续的前提和基础。对于农村金融市场机制失灵的领域，必须引入激励引导政策，促进提高涉农金融机构持续增加涉农信贷投放的内在积极性。近年来，国家出台的涉农信贷和机构扶持政策在系统性、普惠性和协调性上得到增强，对提升农村金融机构主动性方面发挥了积极作用，但仍存在政策范围偏窄、期限偏短、力度偏小问题，需要进行科学调整，按照中央要求统筹发挥好货币、财政、税收和监管政策的协同作用，加快构建正向激励的、长期化、制度化的农村中小金融机构扶持政策体系。

　　切实加强对农村金融的风险监管

　　针对涉农信贷风险大、收益率低、周期长的实际，我们将紧密结合农村经济发展和农业现代化建设趋势，不断完善农村金融监管制度，改进监管手段和方法，促进农村金融市场稳健发展；要通过差异化的监管政策和措施，引导农村金融机构增加信贷投放、改进服务；建立科学的监管考核与评价体系，推动和激励农村金融机构完善支农服务网点功能，提高贷款服务效率和质量；切实加强贷款风险监管，严格执行贷款发放条件，严禁违规新增融资平台贷款；加强贷款投向监管，认真落实“三个办法、一个指引”，从源头上控制涉农信贷资金被挪用风险，防止信贷资金参与非法炒作农产品，保证有效支持实体经济发展，切实防范信贷风险。另外，通过对高风险农村信用社兼并重组的监管，加大高风险机构的市场退出力度，促进提高整个农村金融体系的健康度，切实防范区域性和系统性金融风险。

作者：中国银监会合作金融机构监管部主任 姜丽明 来源：《中国金融》2011年第6期