中国物流立法何时给力

2011-7-28

摘要：作为首部地方性物流法规，《福建条例》的立法探索有一定借鉴意义，但难以解决所有问题。
1月1日，福建省十一届人大常委会第十七次会议在去年9月30日表决通过的《福建省促进现代物流业发展条例》(以下简称《福建条例》)正式施行。福建省在全国率先对物流业发展进行立法的举措，受到了社会的广泛关注，并引发业内关于物流立法的新一轮讨论。
物流立法缘何不给力
“要进一步加强物流业政策和法规体系建设，通过立法明确物流业的产业地位，要明确物流企业的标准，在国民经济中的行业划分、产业统计、工商政策和土地使用等方面的明确物流业的分类。”国家发改委经济贸易司副司长耿书海认为，物流业现在有了一定的产业地位，但是在行业分类里面还没有物流的一席之地。所以还需要进一步的开展工作，进一步确立物流业的分类和产业地位。
近年来，特别是《物流业调整和振兴规划》实施近两年来，许多地方和部门局部性的政策都在推进，但整体情况不够理想。一直困扰物流业发展的许多政策问题亟待解决。譬如，物流运作环节税率不统一，税负偏高的问题；仓储类物流企业土地使用税不堪重负的问题；城市交通管理与物流业发展的矛盾问题；执法标准不一，物流企业罚款负担重的问题；物流基础设施建设的用地和融资问题；物流企业异地设点受阻，各类资质无法统一使用、税收不能统一核算的问题；在网络化经营和“走出去”中遇到的问题等等。主要原因是，现行政策思路不适应物流业一体化运作和网络化经营的发展趋势，物流业的产业地位难以在具体的经济管理工作中落实。
中国物流与采购联合会会长、中国物流学会会长何黎明指出，业内企业迫切要求强化综合协调机制，形成支持物流业发展的合力，为物流业全面、协调和可持续发展创造良好的体制和政策环境。并在此基础上，探索物流业立法问题，为物流业发展提供法律保障。
“根据我国立法法，我国法律体系由法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章等法律、法规和规章构成，其中法律由全国人民代表大会及其常委会制定，行政法规由国务院制定，地方性法规由拥有立法权的地方人民代表大会及其常委会制定，规章主要由国务院各部门、地方人民ZF等制定。”
作为参与制定《福建条例》的专家，福州大学副校长王健教授坦言，2009年3月10日，国务院颁布的《物流业调整和振兴规划》是我国第一部物流行政法规，由于规划期仅为3年(2009～2011年)，因此该行政法规时效性很短。我国目前还没有一部专门的、统一的物流法律，现行的调整物流方面的法律法规，散见于关于物流各个环节的法律、法规、规章和国际条约、国际惯例以及各种技术规范、技术法规中。这些法律法规过于分散，缺乏系统性，各个法律法规之间还存在着不协调和冲突的现象，这就使得物流法律法规的指导性和规范性作用难以落到实处。另一方面，我国直接具有操作性的规章多由国务院部委、地方ZF制定，大多以“办法”、“意见”、“通知”等形式存在，规范性不强，时效性短，缺乏法律制约作用。
法律法规过于分散，缺乏系统性，各个法律法规之间还存在着不协调和冲突的现象，这就使得物流法律法规的指导性和规范性作用难以落到实处。
《福建条例》的立法探索
“我国物流发展处于起步阶段，实践经验不足，《福建省促进现代物流业发展条例》属促进法，通过促进法引导和促进物流发展，体现我国物流立法的阶段性特征。”
王健教授告诉记者，在法律调整手段上，主要有管理法(管理约束)和促进法(引导和促进)。一般说来，“管理型立法”通常发生在这类立法所调整的社会关系已发展到一定程度，形成一定的市场规模、甚至出现市场的过度竞争，国家不得不加以干预的情况下，即“管理型立法”主要解决“需求”问题，在整个社会运行和ZF干预的意义上，属于“后置性”的。“促进型立法”则不同，它通常是针对那些社会关系尚未得到良好发育、市场规模并未形成而急需鼓励形成市场规模的领域，因而“促进型立法”主要解决“供给”问题，具有积极的和主要的促进导向，对社会的发展具有引导意义。
福建省在这次条例的立法过程中，做出了许多方面的探索，此次立法的主要特征可以概括以下几点：
首先是人大自主立法。在我国立法实践中，多数法律法规是由ZF相关部门起草，提交人大审议、通过并颁布的。《福建省促进现代物流业发展条例》属人大自主立法，起草机构为福建省人大财经委。
二是吸收多方智慧。成立立法工作组，由福建省人大常委会财经工委牵头负责，财经工委负责人任组长，成员单位有ZF发展改革、经贸、国土、交通运输、检验检疫、海关、口岸等相关部门和物流协会、高校组成；成立立法研究组，由福州大学牵头负责，福建省人大常委会委员福州大学副校长王健教授任组长，成员包含了物流领域的专家学者；设立《福建省促进现代物流业发展条例立法研究》(福建省社会科学规划重点项目)课题，王健教授为课题负责人，形成“政、产、学、研”课题组，开展了系统的立法研究，取得了系列研究成果；研制专家建议稿，王健教授为《福建省促进现代物流业发展条例(专家建议稿)》起草负责人，适时研制并提交了专家建议稿。
三是立法调研，广泛征求听取社会意见。福建省人大财经委、法制委和福建省人大常委会财经工委多次组织立法相关人员深入基层、企业展开立法调研活动，多次召开立法座谈会和论证会，并把条例草案上网向社会公开，征求听取社会各方意见。
另外，地方立法体例上，主要有“决定”、“若干规定”、“条例”等体例。《福建省促进现代物流业发展条例》选用“条例”体例，使立法体例更为规范。
《福建条例》的借鉴意义
《福建省促进现代物流业发展条例》内容包含一般性规定、ZF及相关部门职责规定、鼓励企业发展规定和促进闽台物流合作规定，由25条构成，对物流管理体制、物流业发展规划、物流设施建设、扶持政策措施等方面进行了规范，并对鼓励和支持闽台物流业的交流与合作作了具体规定。
王健教授表示，《福建省促进现代物流业发展条例》值得借鉴的几点为：
(1)明确物流管理体制。物流活动是跨部门、跨行业、跨区域的经济活动，我国通过联席会议制度，充分发挥各部门的职能作用，切实加强对全国现代物流工作的综合组织协调。针对物流管理体制，促使ZF物流管理部门从实践中的“牵头部门”到“主管部门”的变化。条例规定“县级以上地方人民ZF确定的物流业行政管理部门(以下简称物流主管部门)负责牵头组织实施现代物流业发展规划，对物流工作进行协调指导；其他有关部门根据各自职责做好相关工作”。
(2)强调物流业发展规划。物流业发展规划纳入经济社会总体规划与年度计划，制定省、市物流业发展规划和省物流业发展专项规划。条例规定“县级以上地方人民ZF应当加强对现代物流业促进工作的领导，将现代物流业发展纳入本地区国民经济和社会发展规划及年度计划，建立健全相关协调机制，协调解决现代物流业发展的重大问题。”和“省人民ZF组织制定现代物流业发展规划。省人民ZF有关部门会同物流主管部门，根据现代物流业发展规划，组织制定物流专项规划。设区的市人民ZF根据省级现代物流业发展规划和专项规划，组织制定本地区现代物流业发展规划。”
(3)设立省级物流业发展专项资金，统筹使用各项物流业发展资金。现代物流业具有投资大、回收慢、利润低的特点，因而现代物流业发达的国家和地区，在物流企业发展阶段，ZF都给予大力扶持。我国现代物流业的发展水平还比较低，需要各级ZF加大扶持力度。对此，《福建省促进现代物流业发展条例》专门规定，省人民ZF应当安排现代物流业发展专项资金，并对涉及物流业发展的各项资金进行统筹使用。这一规定将改善现行有关扶持物流业发展资金由多个部门分头管理的现状，提高公共财政资金利用效率。
(4)保障物流业用地。条例规定“县级以上地方人民ZF在城乡规划中应当体现物流业用地布局。纳入现代物流业发展规划的物流园区、物流配送中心等的物流企业物流项目用地、为生产配套的仓储物流项目用地，享受工业用地政策。现代物流业发展规划中确定的重点物流建设项目新增建设用地，在本地区土地储备或土地利用年度计划指标内安排。”
(5)确立物流统计制度。条例规定“工业、商贸、物流企业应当建立物流统计台帐，填报物流统计及核算报表，及时报送物流统计数据。统计部门负责社会物流统计核算与报表制度的审批，核算结果的审核。物流主管部门负责社会物流统计核算与报表制度的组织实施，会同统计部门定期公布物流统计信息，具体工作可以委托物流行业协会承担。”
(6)推动工商贸企业与物流企业联动发展。条例规定“积极发展第三方物流。鼓励工贸企业外包原材料采购供应、运输、仓储等物流业务，推动生产和商贸企业与物流企业联动发展，对接成功的项目，县级以上地方人民ZF应当给予扶持。”
(7)加强闽台物流合作。《福建省促进现代物流业发展条例》发挥福建省的对台优势，加强闽台物流合作，这对于扩大两岸经贸往来，促进闽台产业深度对接，培育和壮大福建省的物流企业具有重要意义。
期待出台全国性物流法律法规
物流业需要规范和调整的关系很多，首先在法律上需要界定物流业的概念。目前，我国国标GB/T18354-2006《物流术语》未给出物流业定义，物流业特别是现代物流业的概念尚未统一。《福建省促进现代物流业发展条例》引用国务院《物流业调整和振兴规划》的规定：“现代物流业是指融合运输业、仓储业、货代业和信息业等的复合型服务产业”。许多专家学者指出这个概念的外延与内涵不是很明确，因此我国亟需界定物流业的概念，明确现代物流业的外延与内涵。
从我国实际情况看，目前制定物流法有些超前，但实现物流发展既迫切又是个比较困难的过程，需要有一部法律法规对发展物流进行宏观指导；同时也需要ZF相关部门抓紧制定出台配套措施、实施细则来弥补“促进型”物流法律法规的不够具体、缺乏约束性的不足。
王健教授认为，物流业发展的很多问题是全局性的，一部地方性法规难以解决所有问题，如税收政策超出了地方立法的权限。随着我国物流发展，期待着能够反映我国现代物流业的发展规律，促进我国现代物流业的全面健康发展的一部专门的、统一的全国性物流法律法规的制定出台。

作者：吕同舟 来源：《中国远洋航务》2011年第02期