【财新网】（专栏作家 何鹏宇）导致2008年国际金融危机的原因很复杂，其中一个不容质疑的因素是金融监管中对于金融消费者保护的不足乃至缺失。金融危机的惨痛经历使许多欧美国家深刻认识到金融消费者权益的保护对于金融稳定和宏观经济长期稳健运行的重要性。2008年后，痛定思痛，欧美各国对金融监管进行了大刀阔斧的改革。如何加强和有效实施对于金融消费者的保护成为金融改革中的要义。

　　最近媒体报道中国的金融监管系统“一行三会”（央行、银监会、证监会、保监会）将增设新的投资者保护机构（详见财新《新世纪》报道：金融消费者保护破题）。据称，这个新部门不是一个设立于“一行三会”之外的专职机构，而是各部委下设的部门。中国金融监管系统关注金融消费者保护是件好事，但其做法有待商榷。

　　以美国金融监管的经验教训为例。金融危机前，金融消费者保护的职能在联邦ZF层面上分散在八个不同的ZF部门。在这八个部门中，只是储蓄类金融机构（即商业银行等机构）的监管者就有五家，包括美联储、美国货币监理局、联邦存款保险公司，等等。

　　其中美联储的职责尤为重要，因为对于很多的联邦金融消费者保护法律，美国国会赋予美联储专职的法规制定权和解释权。

　　美联储肩负着多项责任。其中我们所熟知的，美联储是美国货币政策的制定者。它也担负着重要的金融审慎监管的责任。同时，美联储也必须承担国会赋予的保护金融消费者的重要职责。但长期以来，这项职责在美联储内不受重视。相对于其他的职能部门，美联储下设的消费者保护局更像是一个“后妈养的孩子”。

　　事实上，直到2005年，美联储才开始关注次贷问题；也直到2007年底才出台有关次贷的金融消费者保护法规。金融危机前，美国已经具备了一整套的消费者保护法律制度体系。根据危机前的法律，美联储完全有权力可以制定法规来阻止次贷大规模的泛滥成灾。不幸的是，最严重的次贷主要产生于2005年到2006年，2008年当美联储针对次贷的法规正式生效时，一切都已经太晚了。正因如此，在美国金融改革的大讨论中，美联储备受批评，被列为金融危机的“罪魁祸首”之一。当然，美国联邦ZF的其他银行监管者也难辞其咎，例如货币监理局和储贷监理局。

　　一个突出的现象是，美国银行业监管机构更为关注的是微观审慎监管，即被监管银行的安全和稳健，而不是消费者的权益。虽然对于消费者权益的保护符合银行业长期稳健发展的根本利益，但在日常监管中，当两个目标发生冲突时，银行监管者考虑更多的是银行业的系统性风险和短期利润。有意思的是，倒是美国州ZF的监管机构和司法机关在次贷中扮演了消费者“维权”的角色。其中一个重要的原因是，美国银行业的审慎监管职能主要集中在联邦ZF，所以州一级ZF能够更多得关注金融消费者的保护。

　　另外，审慎监管和消费者保护这两个监管职能的冲突也体现在监管者的专业技能背景和监管文化的不同。实施审慎监管的专业人员更多的是具有经济和金融知识背景，而从事消费者保护更多的是诉讼和执行人员。以美国证监会为例，其大多的雇员是从事投资者保护的专业人员，其监管目标和监管文化也更多的是关注投资者，但却忽视了审慎监管。2008年倒闭的雷曼兄弟公司和被摩根大通银行兼并的贝尔斯登公司都曾主要是由美国证监会来实施审慎监管的。

　　为了解决监管目标的冲突，美国去年推出的《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（以下简称《多德·弗兰克法》）组建了一个独立的金融消费者保护局，把分散在多个联邦银行监管机构的消费者保护职能集中于这个新成立的机构。其主要目的就是要把银行业的审慎监管和消费者保护这两个职能分开。需要一提的是，美国金融监管模式的改革在证券期货业和保险业上没有太多的变化，主要原因是部门利益的和政治上的阻力太大。

　　对《多德·弗兰克法》一个常见的误解是，新设立的金融消费者保护局不是独立的，而是设立在美联储之下。但细心阅读《多德·弗兰克法》，你就会发现这个新机构在资金、人事、日常运作等各方面事实上完全独立于美联储。名义上把它放在美联储内部是《多德·弗兰克法》在参议院讨论中的政治妥协。美国的银行业在当时非常反对设立一个独立的金融消费者保护机构。但具有讽刺意味的是，参议员政治妥协的最后结果对银行业更为不利：新设立的消费者保护机构在资金上更为独立，因为每年它可从美联储获得一大笔的预算（10%-12%）作为其运营开支。

　　把审慎监管和消费者保护这两个职能分开，美国不是特例。事实上，这种被称之为是“双峰式”的监管模式是2008年危机后金融改革的一个重要的国际趋势。一些主要的欧美国家都已经或正在实施这样的改革，例如英国、德国和法国。尤其值得一提的是，成立于1997年的英国金融服务局曾被誉为“综合式”监管（即审慎监管和消费者保护职能合并在一家监管机构）的“典范”。去年六月，英国财政大臣宣布分拆金融服务局，其微观审慎监管职能并入英国央行英格兰银行，其金融消费者保护职能将由一家独立的监管机构来承担。

　　需要强调的一点是，金融危机前，英美等许多国家已经具备了一整套的金融消费者保护的法律制度体系，但在监管机制和法律执行中出现了很多问题。

　　由于中国金融业尤其是银行业的特殊地位，金融消费者的保护处于先天的弱势。中国应该吸取欧美国家的经验和教训，积极探索中国的金融消费者保护法律制度体系，并在审慎监管机构之外建立金融消费者的保护机构。