权利经济学:现代新治道思路

1992

收藏 2007-01-06

现代新治道思路
21世纪经济报道　2007-01-04 16:05:26
　　权利经济学　秋风专栏
　　长期以来，地方官员异地任职、定期轮调被认为是打破关系网、防治腐败问题的一个有效方式。最近有一些地方和部门就在尝试这种做法。当地政府解释说，异地任职可以避免任人唯亲，突破“关系网”、“人情网”，避免地方官员被亲情所俘获。而且在一些地方连“村官”都要异地任职了。这样真能产生人们预期中的效果吗？
　　古代的治道
　　其实，自秦建立郡县制以后，除了少数例外，历代县以上各级地方官员几乎都由中央政府直接任命。清代，每位新任进士出京担任七品知县前，都要进宫面圣，由皇帝训导一番。在这种情况下，中央政府确实可以对官员做到真正的全国一盘棋：地方政府一把手全部是异地任职，凡为官者不得在本地做官，即回避本籍。明代甚至实行更大范围的回避，即北方人只能在南方做官，南方人只能到北方任职。清代的办法更绝，即使官员在外省做官，但假如与原籍、寄籍距离在五百里以内，也得回避。大约以为，500里的交通成本，就可以让编织人情网的代价上升到人们不愿承受的水平。还有，所有地方官都必须定期轮调，通常是三年一轮，而不能在一个地方长期任职。
　　根据这种制度，地方正职官员既不可能在本籍任职，也不可能在一个地方长期任职，而是终身在各地奔波。但这种严厉而全面的异地任职与定期轮调制度是否就防止了腐败，看看晚清的那些官场小说就可以知道，那里面的腐败花样，与每个官员编织的复杂的关系网络，足以令人瞠目。
　　道理很简单，这些朝代这种官制的根本特征是官员自上而下任命，监督也是自上而下的，这就意味着，官员的活动没有现场监督。当时，在自己的辖区内，官员就是皇帝，想干什么就可以干什么，没有任何人可以约束他。上级的监督总是迟到的，总是到了事情已经不可收拾的时候才会到场。
　　这样，在这些朝代，平时地方官员就享有不受约束的权力，掌握着地方百姓的生杀大权，或者掌握他管理地区最重要的资源。他的身上蕴涵着巨大的潜在“租金”。他的亲属围绕着他编织关系网的成本，总会远远小于各种可能的成本，跑点路算什么呢。至于急于升迁的下属及急于攀附的本地人士，更是会积极地把该官员织进自己的关系网中。当然，官员自己如果主动，就在自己任职的地方形成一个关系网，是一件几个月就可以完成的工作。
　　可以说，在传统的官制理论中，恐怕找不出真正能够解决问题的方案的。
　　现代新儒家代表人物牟宗三先生曾断言，中国古代有治道而无政道。所谓政道就是指宪制的道理，即回答权力的正当性究竟何在。无论春秋时的封建贵族政治与秦以后的君主专制政治，大体都是专制，而无法做到“天下者，天下人之天下”。所谓治道则是低一个层面的行政管理问题，包括地方官制度。简而言之，所谓有治道而无政道，就是只有吏治而无政治，只有发达的行政管理制度，而无健全的宪政制度。
　　新方向
　　上述论断固然没有大错，中国的科举制度具有早熟的科层官僚制理性精神。但我还是愿意补充一句：恰恰因为古代没有优良的政道，单纯的治道也就大大地走了样，而远不能达到马克斯·韦伯所设想的官僚的形式理性。
　　韦伯曾经专门讨论过中国古代的官员异地任职与轮调制度，他说，这种制度固然防止了“封建化”，但未必强化了全国性政府权力。因为，地方官员频繁调动，无法切实了解地方情形，必须依赖当地人作为“向导”，形成所谓的“胥吏”专权。
　　其实，韦伯也未看到问题的全部。他假设了从异地调任的地方官员是仁慈的，被本地“胥吏”蒙骗篡权。其实，这些官员未必仁慈。即使他们确实是仁慈的，但阿克顿勋爵也说过，一旦手握绝对的权力，人的心灵也会趋向腐败。他们自会主动地去在本地编织人情网。更何况，每位官员还得向上编制关系网来保护自己及获得升迁机会。而异地任职不可能解决这一问题。
　　相反，古代官员异地任职、定期调动，反而可能加深了官员对于上级政府的依赖。异地任职意味着官员们面前突然开放了很多自己梦想不到的好机会。本来只在本地做一辈子官，现在一下子可以在几十个地方中间选择了。这些地方，按照古代官场的行话，有“肥”、“瘠”之分，谁都愿意到富裕而寻租空间较大的地方，获得“肥缺”。这意味着，官员们必然会投入更多精力到能够决定自己命运的上级政府那里去跑关系。
　　地方官员依赖上级政府的另一面则是，本地精英、民众对其可能发挥的影响就更小了。这种制度的设计者一门心思考虑的是如何减少本地民众对官员的影响，这是以本地民众必然追求损害大范围利益的私利为假设前提的。然而，本地精英、民众的影响就没有正面的吗？应当说，对于如何使本地治理秩序趋向良好，本地民众最为了解，这些信息对于地方官员来说是十分重要的。而按照异地任职、定期轮调的制度，这种正面影响几乎没有发挥的渠道。
　　结果，官员们的行为很可能趋向机会主义，热衷于追求短期的、在上级政府那里能够显示的政绩，而普遍漠视那些对本地具有长远价值但也需要长期努力的利益，反正自己的任期只有几年———实际上，现在地方官员的任期普遍不到五年就被调离了。虽然这种轮换制可能会防治一些腐败与裙带关系，但是不容忽视的另一面也包括，其中一些地方官员会为了实现短期内的政绩最大化而损害当地民众的一些合法利益。
　　当然，得出这样的推测性结论，并不是想表明，官员在原籍任职、在一个地方长期任职，就是一种不应予以改革的好制度。它当然需要改革，因为它也存在问题。但到了今天，我们不能在把自己的视野仅仅局限于传统的治道循环中。
　　生活在今天这样的开放环境，我们所能获得的关于政治的知识已经提供了更好的改革方向，知识提供了跃过一些古代治道陷阱的可能性。那就是，让地方官员对本地民众负责，地方政府内部也建立起有效的权力制衡机制，形成地方政治，约束地方官员。此时，地方官员既可了解本地知识，但同时也受到有效约束，而不至于滥用权力。

无尽咨询网--学术论坛:

趣味经济学栏目(http://lwbbs.ttsite.com/thread.php?fid-418984.html)最新作品:

权利经济学:现代新治道思路

马太效应及启示

破窗理论

慈善的经济学分析

微笑曲线模型

蝴蝶效应

读书经济学

央行回收流动性:措施及原因

张五常:经济学家可数乎?

张五常:博弈论大势已去矣!

张五常:经济学的悲哀

张五常:经济解释与博弈理论

张五常:天下无不散之筵席乎?(二之一)

张五常:天下无不散之筵席乎?(二之二)

张五常:清洁经济学

张五常:始皇陵墓的经济学分析

张五常:国际体育比赛的经济分析

张五常:黑哨之经济学分析

经济学的免责申明

穷人经济学

小狗经济和斑马经济

鲢鱼效应

离婚经济学

爱情经济学

拍拖经济学

女明星嫁豪门的经济学分析

牙线洁牙的经济学

给孩子取名的经济学

“钻石王老五”征婚的经济学分析

扫码加我拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

全部回复

LUWUJIN2

2007-1-6 17:53:00

欢迎光临

无尽咨询网--学术论坛:

趣味经济学栏目(http://lwbbs.ttsite.com/thread.php?fid-418984.html)

扫码加我拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

扫码加我 拉你入群

扫码加我 拉你入群

分享

扫码加好友，拉您进群

扫码加我拉你入群

扫码加我拉你入群