【财新《中国改革》】（特约作者 颜振军）宏观科技管理体制是指有关科学技术管理的机构设置、职责范围、权利义务关系等一整套国家层面的结构体系和制度安排。一个适应社会主义市场经济要求、符合科学技术发展规律的宏观科技管理体制，是确保我国科技、经济、社会长期发展的重要基础。

　　现在的国家和地方政府科技管理体制，与市场经济发展和当代科学技术发展存在明显的不适应。近年来，中央也多次提出要深化改革。胡锦涛主席在2011年6月召开的两院院士大会上的讲话中提到：“深化科技体制改革，为加快建设创新型国家提供有力体制保障。要适应社会主义市场经济发展，建立健全国家科技决策机制和宏观协调机制，促进全社会科技资源高效配置和综合集成，促进科研布局和结构调整。”

　　温家宝总理在谈到科技工作时也指出：宏观科技决策机制和组织结构不合理，造成体制分割，有限的科技资源难以实现优化配置，科技资源短缺与闲置浪费并存，资源利用和投入产出效率不高。由于部门之间在科技决策上协调不够，造成许多领域重复投入、分散投入，难以在国家整体目标上形成一致和分工合作，削弱了国家科技组织动员能力和协同集成能力，在一些战略方向性和关键共性领域，往往不能集中资金和研究力量实施重点突破。

期待加强统筹协调

　　我国的科技管理体制当前的主要问题在于中央政府缺乏对科技管理的宏观统筹协调。理论上讲，我国现行的科技宏观管理体制中，也设有顶层领导机构和负责统筹协调的有关部门。

　　但是，在实际运行中，国家科教领导小组并未能够很好地发挥科技创新管理的顶层设计、战略统筹、监督指导等作用；科学技术部虽然被赋予了行政管理职能，但由于其管理活动覆盖了政府科技管理的宏观、中观、微观的几乎所有层次，造成其既难以集中力量于战略、规划、法规、政策、总体协调与监督等宏观管理职能，又在中观的行业或产业科技计划等方面与国家发展和改革委员会、工业和信息化部、教育部等部门的职能产生重叠，在微观的科技项目管理等方面也与其他部门和机构如卫生部、农业部、交通部、中科院、自然科学基金会等的职能产生重叠；中央层级的相关组织根据自身职能的需要要制定出台相应的政策、采取相应的措施，这在一定程度上造成了他们的职能重叠、资源分散。

　　中央政府科技管理缺乏宏观统筹协调，增加的科技资源越多，科技事权则越分散，造成的重复浪费以及对市场的扭曲和误导也更严重。

　　宏观统筹的缺失直接造成科技创新资源整合困难。科技创新的人力、仪器设备、资金、项目、信息平台等资源，分布在中央各部门和各地方政府所属的大学、科研机构、转制院所、企业之中，由于条块分割、壁垒森严，这些资源长期处于各部门所有、各单位所有，甚至个人所有的状态，严重地缺乏流动、共享，资源利用效率低下。虽然国家已经出台了一些有关科技成果转化、人才培养流动等制度，以及支持企业创新的有些政策，但就是由于缺乏宏观统筹、部门间的协调以及实施过程中的监督，这些政策长期难以得到落实，导致科技人员创新的权益得不到充分保障，他们的积极性和创造性得不到充分发挥。

　　同时，中央和地方科技事权缺乏衔接机制。地方财政科技投入的大幅度增加，为区域创新提供了强大的动力，但是，由此带来的分散重复问题则有可能进一步加剧。由于在科技管理上，中央政府、省级以及其下的各级政府，职能同构、模式雷同，“上下一般粗”，导致目前中央和地方的科技工作，从规划、预算、项目管理到设施部署，都缺乏完善的衔接机制。中央层面科技管理事权的分散，加上地方主要是省级政府科技管理事权的分散，使得各个层级的统筹协调出现障碍，中央和地方的分工、衔接、配合难以实现，科技资源配置的重复、浪费、低效不可避免。

　　但是，这方面实质性的改革鲜有进展。地方上，深圳市尝试着做了调整。深圳市在2009年7月新组建了科技工贸和信息化委员会（简称深圳市科工贸信委），为深圳市政府的一个工作部门，它将贸易工业局、科技和信息局、高新技术产业园区领导小组办公室、保税区管理局的职责，信息办有关信息化的职责，以及市政府驻深单位管理办公室的职责整合划入进来。同时，不再保留贸易工业局、科技和信息局、高新技术产业园区领导小组办公室、信息化领导小组办公室、保税区管理局、市政府驻深单位管理办公室。改革的出发点是为了解决深圳市在科技管理和产业管理方面存在的问题：涉及的部门较多，资源分散、多头管理，部门职责权限关系不清晰，协调配合难度较大。

　　深圳的调整是基于当地情况做出的安排。从全国的情况来看，其可取之处是大刀阔斧的改革对大家是个鼓舞，直接效果是有利于促进科技创新、工业化、信息化融合；其弊端在于取消了独立的科技管理部门，因而可能削弱政府科技管理的统筹以及科技管理与社会发展领域相关管理工作的联系。因此，效果如何还有待实践检验。中国的政府科技管理体制改革，还需要更合理的设计和探索。

三点建议

　　第一,设立国家科技创新领导小组。

　　领导高层化、科技宏观管理与决策机构的地位不断提高，是一些发达国家积累的成功经验。美国在老布什任职总统时，就把白宫科技政策办公室主任提升到内阁部长级。克林顿就任总统之后，于1994年初成立了国家科学技术委员会，与国家安全委员会、国家经济委员会并列，同属国家最高决策机构。国家科技委员会负责统筹与规划研究开发工作，有政策制定职能。委员会的主席和副主席由总统和副总统兼任，其成员均为内阁部长。其他国家，如日本、韩国、俄罗斯、法国、新加坡、巴西等国家也都成立了由国家最高领导挂帅的科技领导机构。

　　中国有必要专门设立由国家最高领导挂帅的科技创新领导小组，明确突出、切实推进国家创新战略。建议国家科技创新领导小组由国务院总理担任组长，分管副总理担任副组长，科技部、发改委、财政部、工信部、国防科工局、教育部、中科院、自然科学基金会等部门或机构的主要领导为小组成员。

　　成立的这个科技创新领导小组的主要职能是确定或调整国家科技管理体制，研究决定全国科技发展战略、规划和重要的法规、政策，批准年度科技发展计划。领导小组每年至少召开两次会议，其工作应由全国人大及其常委会列入每年的监督议题；领导小组应每年向中央政治局或中央全会报告工作。

　　第二,调整科技部。

　　建议科技部更名为“国家科技创新委员会”，其主任由一位国务院副总理兼任。国家创新委可以作为国家科技创新领导小组的办事机构。

　　强化国家科技创新委员会对全国科技创新管理的统筹协调职能，承担好宏观和部分中观层面的科技管理工作，不再承担产业、行业、基础研究的科技计划与项目管理工作。国家科技创新委员会负责全国科技创新管理的通盘考虑、总体统筹与协调。负责国家科技经费的“大盘子”，协调财政部制定年度全国科技计划和经费预算，审定批准国务院各有关部门和相关机构的科技计划，并对各计划的实施予以指导、监督与评价，对地方科技管理工作进行监督与指导。

　　科技部的其他职责如科技发展战略与规划的制定、科技法规与政策的制定和实施与监督、科研布局、国际科技交流与合作、科普、科技奖励、科技评价、科技中介组织的指导与支持等等保持不变。

　　同时，科技部现在牵头组织的基础科学研究、组织科技促进经济社会发展的重大关键技术攻关、负责科技重大专项和重大科技产业工程的组织实施、组织相关重大科技成果应用示范、推动企业自主创新能力建设等职能，移交给其他机构。

　　科技部现在承担的对基础科学研究的管理职责，可统一交由国家自然科学基金会承担。不仅是科技部，教育部和中科院等机构对于基础科学研究的相关管理职能，应转移给国家自然科学基金会。国家科技创新委员会要给予指导、协调和监督。

　　产业科技管理工作，统一由工业和信息化部承担。由负责产业发展的部门来负责产业的科技创新管理，包括科技产业化、企业创新能力提升、产学合作等工作，这是一个合理的制度安排，惟有如此才能在政府管理层面切除科技与经济“两张皮”这一顽疾的体制毒瘤。

　　科技部、发展和改革委员会等部门在产业科技方面的现有职能或者实际工作，都应移交给工业和信息化部。但产业科技管理要在国家宏观科技管理框架内运作，工业和信息化部的科技管理工作，要接受国家科技创新委员会的领导。

　　行业科技管理工作，城乡建设与行业管理各方面的科技管理工作，仍由相关的政府部门承担，但要接受国家科技创新委员会的领导，纳入统筹管理框架。

　　如此调整之后，中央政府的科技创新管理工作，主要分四个方面：

　　一是宏观管理，包括制定战略、规划、法规、政策、组织协调、规范和指导，以及国际合作、科学普及、科技评价、科研诚信体系建设等“软性”工作，由国家科技创新委员会负责。

　　需要指出的是，应当转变传统观念，重视宏观的、涉及全局的、“软性”的科技管理工作，是政府在促进科技创新职能中最重要的部分。政府应在人力、资金等方面予以充分保障。所以，调整之后的国家科技创新委员会所能直接支配的资金，可能比科技部现在支配的资金还要多得多。

　　二是基础科学研究的管理，由国家自然科学基金会负责。中央财政应逐步加大、充分保证基础研究经费。对基础研究的管理，应遵循基础研究的规律，在管理模式上应显著区别于应用研究或技术开发管理。

　　三是产业科技创新管理，由工业和信息化部负责。产业科技创新的经费，应当主要投向企业，由企业自行或与大学院所合作开展关键技术研发、产品或工艺的设计与改进、市场拓展等。工业和信息化部提出年度的产业科技创新计划，包括重大科技项目、公共创新平台建设、行业技术研究、技术转移（大学与研究机构所形成的科技成果的产业化）、组织协调等内容，经国家科技创新委员会会同财政部审查、调整、批准后，纳入全国科技计划。计划在执行过程中，要接受国家科技创新委员会的指导和监督。

　　四是城乡建设与社会发展科技创新管理，由相关政府部门负责。各部门针对全国城乡建设和管理、人民生活中的科学技术需求，梳理出迫切需要解决的科学技术问题，组织企业、大学与院所开展科技攻关，直接解决具体问题。相关部门提出各自行业或领域的年度科技计划，经国家创新委会同财政部审查、调整、批准后，纳入全国科技计划。在执行过程中，接受国家创新委的指导和监督。

　　第三,完善科技战略咨询体系。

　　设立“总理科技战略咨询委员会”，由国家创新委主任领衔，成员应有战略科学家、企业家、经济学者、政治学者、法律学者、社会学者、国家安全专家等，向总理负责，对国家宏观科技战略制定、科技发展规划的编制、科技管理的统筹协调、重要法律法规和政策的出台、重大科技计划的制订和实施等提供咨询和建议。委员会可定期或不定期召开会议，向总理提出有关报告。其成员个人可每年一次向总理提交书面建言。为切实发挥好该委员会的功能，可在国家创新委设专门的办事机构为其服务。

　　同时，发挥好现有机构的效能。一是中国科技发展战略研究院应调整为国务院直接领导的机构，中央财政为其提供稳定的高强度的财政支持，规定其应独立地为国家科技创新领导小组和国家创新委提供战略咨询，不得承担其他研究任务，也不作为国家创新委的工作支撑机构。

　　二是继续发挥国务院发展研究中心等中央和国务院的专门研究机构的作用。

　　三是由国家创新委组织全国的软科学研究，在国家创新委内部设立软科学研究组织机构，大幅度增加研究经费，改革资助机制，提高研究质量，恢复全国软科学研究的繁荣。