当下中国存在着诸多制度弊病，其中重要的根源之一便是行政部门主导了立法，将部门特权与利益“合法化”、制度化。如何遏制部门立法已经成为当下中国极其严峻和迫切的课题；现实表明其深刻地影响着我国社会的公平正义，对社会造成的损害愈演愈烈。为唤起各方对部门立法这一严重的制度弊病予以足够充分的重视，推动相关制度改革，有效地遏制部门立法，维护社会公平正义。近日，北京天则经济研究所和中评网主办了“遏制部门立法，维护公平正义”研讨会。

部门立法有失公平公正

　　独立学者秋风表示，全国人大是中国的最高立法机构，但实际上很多时候都是具体的行政部门在立法，中国的立法机构没有真正履行起立法的职责。一些重要的部门性法律、领域性的法律和涉及到国计民生的法律，都不是由全国人大来制定的，而是委托给行政管理部门或行业监管部门来制定。而行政部门往往从部门利益的角度而不是公共利益的角度去考虑；而且，立法程序公开不足，由此造成了行业垄断、不公平竞争、行政部门独大等诸多问题。部门立法实际上有违公平正义的原则。南开大学法学院副教授宋华琳提出，部门立法往往是立一种管理法，依法治山，依法治水，这种法体现的是行政权对社会和市场的控制，更注重的是ZF如何去包办、扶持、管理，忽视了对市场和社会的活力的尊重，遏制了市场和社会的活力。
　　北京大学宪法学博士田飞龙表达了相似的观点：行政立法或部门立法，更多由行政机关进行规则选择，更倾向于把部门利益最大化，而这种利益最大化在缺乏强有力的外部监督（如议会监督、司法监督、社会公众监督）的情况下，长期以来就导致了行政部门进行权力寻租。究其原因，在于大的行政权框架之外还没有形成结构性的制衡关系。

不能不让部门利益绑架立法过程

      改革开放以来的法制实践更多是由行政自我立法、行政自我规划来实现的，并且行政权在能动地推动我们的经济社会发展，在前三十年经济成就的取得上有重要的贡献。部分与会学者认为，部门立法在中国还是具有客观的必然性。清华大学法学院教授许章润表示，即使是改革开放以来，一些党政部门影响社会生活，规制社会生活，主要是通过利益博弈来获得自己的分管领域。这种情况下的政策博弈是非公开的，是权利部门之间的事情。由于利益分化，这种政策博弈开始向立法博弈过渡。立法博弈相对于政策博弈，应算是个进步。问题是这种政策博弈向立法博弈的过渡，造成了部门立法。一定程度上，部门利益绑架了立法过程，政治民主缺位导致了立法民主迟迟未能登场，使得落实政治意志和政治决断的立法过程，成为权利内部的利益分赃过程。
      对于ZF要不要参与立法，北京工商大学法学院讲师张羽君分析世界各国的立法情况后认为，ZF确实需要参与立法。20世纪，特别是后半期以来，世界各国的立法机关由于立法的负荷太重、专业性、紧急事件等原因，确实把自己的立法权一定程度上委托给了行政机关。当然，在国外的实践当中，其委托背后有很强的监督机制。立法更多是各个利益集团的博弈。有观点提出要立法回避，但是ZF是利益相关者，要ZF真正回避的做法可能也不是特别现实。另外很多法律专业性很强，立法过程中ZF也很难完全回避。外经贸大学法学院博士郑雅方认为，部门立法首先涉及到部门利益，从行政法角度来讲是ZF转型的一个最大的障碍。但是立法规避制度需要有相关制度的支撑，在配套设施不完善的情况下，这个问题首先就需要去细致研究。

   

强化人大在立法中的作用

　　遏制部门立法，不仅仅是法律问题，也是政治问题。人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙这样说：部门立法，属于是实干的人立法。显然，他们立法很实用，但也会突破很多普遍价值的约束。我国部门立法的问题，实际上是实干家和务虚的人之间关系没有处理好的问题。这需要在制度上来思考这个问题。理论上来讲，解决部门立法，需要立法权、行政权、司法权之间的合理关系。
      中国人民公安大学讲师杨俊锋认为，中国部门立法的问题突出，其中一个重要原因是全国人大没有起到真正的公共利益的审查和判断的作用。如何控制部门立法，从理论上来讲有两个方面：一是真正的公共利益表达的机制要有效，现在一般是通过代议制的方式；二是事后的合法性审查的机制要有效，主要是通过司法审查的方式。天则经济研究所所长盛洪提出更为具体的建议：依据《立法法》提请人大对以往的部门实施的细则、条例、规章、法规进行审查，凡是违反《宪法》和上位法的要予以废除。要避免、减少控制部门立法，在现有的框架下就需要强化人大的立法职能。每一个涉及全民的立法不能由具体执行的行政部门来立，而应该成立专门的立法委员会，立法委员会要充分地听取各个利益群体的意见。

限制ZF，壮大社会，回归市场

      与会学者认为，现有部门立法已经在一定程度上影响了中国的立法文化。不仅行政部门，就连老百姓也以为，行政部门确实有立法的权力。要实现我们的制度依法转型，除了配套的制度改进之外，还需立法的文化的转型。ZF和党的诚信要回归，权利要受到约束，使得人民对立法、对法的治理重建信念。
      如何遏制部门立法，进一步推进立法公平？天则所学术委员会主席张曙光认为，部门立法问题凸显就是因为ZF的行为没有受到应有的制衡。立法过程应该是公众参与的过程，问题是现在怎么让公众能够实际参与进去。未来五年的改革有三个关键因素，限制ZF，壮大社会，回归市场。这三点的突破点在壮大社会。保障立法的公正，最终需要保障各个利益群体的立法参与权，使得公众都能在一个平台上平等地表达诉求。公众能够参与，进行审查，还得从这个根本上突破。


附：通过本文的学习，对集团利益有了更多认识