——以供暖改革为例
　　刚刚过去的2O06年，与北方城市居民生活密切相关的改革莫过于城镇供暖体制改革。改革的目标是由原来“单位包费、福利供热”向“用热商品化、供热社会化”转变。为了推动这次改革，国务院八部委联合发文，北方各城市必须在冬天到来之前落实供暖改革举措，如果不能落实的必须在9月份之前以报告形式向中央说明理由。在这种强大的“改革”势力面前，即使是原来声明“供暖改革太复杂，涉及面太广，不宜立即推开”的北京市，也都被裹挟进了“改革”洪流。
　　现在正是深冬。根据我们对媒体有关报道及在沈阳、长春、延边等相关课题观测点的调查及材料分析，一除了政府官员之外，普通百姓对此项改革几乎又持否定态度。而认真分析供暖改革过程，此一改革完全可以说是此前迷失方向的公共领域改革的又一个缩影。
　　福利降低的改革
　　供暖改革后直接引发的问题主要有两点：
　　第一，在接受调查过程中，几乎所有居民认为，改革后立即出现了三个后果：一是有正式单位的职工工资单上多了一笔钱，是单位给的供暖补贴。二是冬天室内温度比改革前低多了。改革前室内温度平均在20度左右，需要有一件薄毛衣一床薄被子可过冬。改革后几个城市室内温度都维持在国家规定的最低标准即16度左右，而且很多时候根本达不到16度，在室内必须穿一件薄棉袄，东北几个城市受访的13O多户家庭，87户添了厚棉被。即使如此，还经常发生停暖事件。三是家庭负担比改革前更重了。改革前有单位的，供暖费都是单位出；即使是效益不好的单位，因为分散供暖，也能保证冬天烧暖锅炉运转。改革后，按国家相关规定单位负担80%，家庭负担2O%，意味着将工资单上补的那些钱交完肯定不够，家庭还得再交钱，所以负担比改革前更重了。
　　老百姓认为供暖改革几乎反映了过去20多年间所有公共领域改革所造成的后果：表面上腰包鼓了些——因为有明补：实际上负担更重了——明补远不足以抵销支出；而福利下降更多——比改革前服务质量低了。
　　第二，供暖改革最大的受害者是无单位人员、困难企业职工。在东北各大城市，因为原来大量的下岗职工被要求脱离原单位，并入失业人员，这些没有单位管的人根本无法享受单位8O%的供暖补贴；困难企业连工资都无法按时发放，更掏不起供暖补贴，而这些困难企业原来的供暖小锅炉都被拆除；政府有政策说享受低保的家庭由政府直接买单，但两种情况使得这项政策效果大打折扣：其一，应保未保家庭在东北与西北各城市非常普遍，这些收入极低的家庭本来就没有享受低保，现在又要新加一笔供暖负担；其二，收入刚刚越过享受低保最低线的家庭，因为不享受这项政策，在交纳供暖费后立即成了特困户。《北京晚报》曾经报道过一个收入刚到300元左右的家庭，因为超过了享受低保260元的最低线，结果必须全额交纳供暖费，搞得连基本生活都无法维持。
　　新华社曾在2OO6年11月28日发表了一篇题为《切实保障低收入群体采暖权益》的报道，以兰州为例提到了供暖改革造成的“苦寒户”。兰州采取对下岗职工等困难群体实行优惠供暖价格的政策，每平方米每月收取2.5元。尽管如此，一套60平方米的住房每月也得交纳15O元。这对于月收入仅数百元的低收入家庭而言，显然不堪重负。报道指出，失业人员、下岗职工和困难企业的退休人员、享受城市最低生活保障的人员，是苦寒户集中的群体。
　　所以，供暖改革的结果是：那些有单位管着、收入稳定、享受国家各项福利政策的人群，尤其是党政机关公务员家庭的供暖费用其实仍然由国家全包了；而那些无固定职业、收入极低、享受不到任何单位与国家其他福利的人群，再次成为改革的最大受害者。
　　按世界银行20O6年度报告，公共政策“应该致力于使有利条件在不同境况的人们之间实现均等化，以使他们能够自由配置其努力程度”。为此，公共政策“本质上应该对那些力所不及的先天差异、包括能力上的差异，给予适当的补偿”。但供暖改革反映出我国公共领域改革如医疗、住房、教育改革共有的结果：不仅不是“抑有余，补不足”，结果反而是“锦上添花，雪上加霜”。一些人尤其是各级党政官员在各项改革中几乎是“赢者通吃”；而那些最应该得到公共行为照顾的人群反而成为各项改革中的受害者。
　　不计成本与转嫁成本的改革
　　当初主导供暖改革的一个基本思路是提高效率，节约能源。中央电视台《新闻联播》报道了建设部部长仇保兴的说法，供暖改革后，“机关事业单位节约了7O%热能，居民户节约了3O%热能”。但实际情况是，改革除了降低大众福利、使弱势群体受害之外，还制造了大量的其他成本。而这笔成本账我们主导改革的官员却没有计算。这也是公共领域改革不计成本的又一个典型。
　　第一，管道改造与供量计量改造的成本。因为供暖改革最终要实现“集中供热”与“市场化”，前者需要改造城市原有供热管道，后者需要进行供热计量方式改革，最终达到“一户一表，谁家用了多少热，就交多少钱”。
　　首先，改造城市供热管道需要很高的费用。仅兰州市想改造旧管道就需要20多亿，呼和浩特市需要近1O亿。建设部确定，“十一五”期间大城市要完成改造的35%，中等城市完成25%，小城市完成15%，这笔钱谁出?
　　如果说这毕竟财政咬咬牙能掏出来，但实现真正的“分户计量”则几近不可能。实现分户计量，必须要把现有供暖设施的串联方式改为并联方式，做到每家有一个供暖的闸门，实现分户供暖，另外再加上一个流量计，以便以后像交电费水费那样按流量缴费。我们假定能改造，这又需要三项成本：一是改造居民户家中的管道，这需要一笔很大的费用，而且很难实施。京报网9月13日一则报道称，“建设部有关负责人介绍说，实际上，过去几年的试点中，有的地区也推行了供热计量设备的改造，但最后却以老百姓的怨声载道终结”。新华社11月13日报道称：“要将旧小区内的串联改造成并联式的分户供暖，需要对楼房进行大手术，重新逐层安装完整的回路。一个单元有一户不同意，改造就很难进行。改造时不仅要毁坏房屋装修，还要支付数额不小的改造费。如果财政没有补贴，供热公司也无力承担。”二是热表本身的费用。据兰州城镇供热站工作人员介绍，一个国产热表费用在7O0元～100O元，而进口的则需要1OOO元以上。分户计量改造时，普通家庭需要3～5个这样的热表，费用得好几千元。三是老住宅改造的成本。天津市在热计量试验当中，曾经尝试对老住宅进行建筑节能改造，不算供热系统的改造，仅仅是让墙体和门窗达到建筑节能标准，每平方米花费就高达2OO元，如果再计算上将串连管道改为并联管网、每户的散热器上加装温控阀，天津市40O0万到5O00万平方米的老住宅，将需要几亿元的改造费用。
　　如果北方所有城市都将管道改造完，都按分户计量要求安装热表、改造居民户管道、改造老住宅，到底需要多少钱?而为实现最终分户计量目标所必需的大规模城市管道与住宅改造，难道就不会转化为对能源的消耗吗?算上这笔钱与能源消耗，所谓供暖改革真达到“提高效益、节约能源”的目标吗?
　　即使退一万步，这些成本都由政府掏了，精确的分户计量实际永远不可能。这是因为供热消费具有典型的公共产品性质，即消费的不排他性。说得更白一些，大家最终仍然是共同一个相互接通的管道、靠热量的循环往复来实现供暖的。呼和浩特市城发供热公司副总经理吴利勤认为，由于房屋的朝向、位置、距离冷墙的距离不同，热能消耗不同。收入相对较少的人口常常住在顶楼、底楼、边户与破旧房子，这些房子散热快；而因为位置关系，住在中间层与新房子里的相对收入高的用户，耗热量比较小，但大家实际上共同一条管道，要达到同样的室内温度，最终会造成“富的人家用热相对少交的少，贫穷的人家反而用得多交的多”的不公平现象。
　　第二，市场化后垄断供热造成的效益损失。福利供暖尽管可能存在低效率，但因为没有利润的压力，效率损失有限。而最可怕的是市场化后集中供热形成的垄断。因为供暖成了企业市场行为，而企业是利润导向，这种利润导向的企业又占据垄断地位，所以它完全没有降低成本的积极性，只有抬高价格的激励。为了获得更多利润，改革以来供暖企业常用的手段有：一是向政府施压，不断要求提高热费标准，理由是供热成本不断上升，亏损不断加大；二是在分户计量无法实现之前——实际上在短期内根本无法实现，通过偷工减料降低服务标准。国家规定室内温度不得低于16度，它就将16度定为最高线。交供暖费一交就一个冬天，但热力企业一方面可以看天行事，气温稍高就停止供暖，甚至个别企业有意制造事故假象，中断供暖数天，降低费用足以百万千万计。这种市场化后垄断造成的效益损失，相关部门并没有计入改革成本。新华社报道称：“所有的热电厂都抱怨效益不好，可一旦新社区开工，热电厂总是用尽其所能加以争取。原因很简单，一旦拿到社区供暖权，取暖基金就等于到账了。个人和单位每平方米各缴纳50元，一套1O0平方米住房，热电厂可得1万元。一个社区建筑面积至少几十万平方米，这可是上千万元资金。一位业内人士说：‘城市供暖企业亏损累累，叫苦不迭。但是全世界没见过热电公司修建高尔夫球场，中国却有。热电公司老总们大多乘坐高档豪华轿车，可还是整天喊效益不好。”’ 实际上，供暖改革说到底仅仅是节约了政府的开支，而成本转嫁给了普通百姓。新华社关于“苦寒户”的报道中称，“因为低收入群体的采暖权益无法保障。部分群众为过冬，不得不用小煤炉烧蜂窝煤自行采暖”。而我们在东北的调查显示，自行采暖的已经很普遍。供暖改革实验后这两年冬天，沈阳、吉林与延边等城市小煤球作坊非常红火。除了煤球重新回到老百姓屋子里外，一些收入相对较好些的家庭则选择购买电暖气片或者安装冷暖两用空调。一位被调查者声称：“集中供暖拆了单位的锅炉，但老百姓不得不烧起了自己的小煤炉，成了真正的分散供暖。”
　　我们在调查中了解到，如果有“分户供暖”的技术，自行采暖几乎会成为大部分居民户首选。在北京，有居民户因为温度太低干脆拧死家里供暖阀门并拒交供暖费而被告上法庭，最后仍被判交1400元。完全可以预期，如果不是目前供暖合同因为管道相连的原因而具有强制性特点，居民户是无论如何也不愿意以不断上涨的价格接受这种市场加垄断造成的服务质量一再下降的服务的。
　　有关官员在改革供暖体制时还有一个说辞：“集中供暖有利于环境保护”。当“集中供暖”变成了“家庭分散式自行供暖后”，空气质量只会进一步下降，而且对居民户造成的危险很大。新华社报道所称，“因为不得不用小煤炉烧蜂窝煤自行采暖，导致一氧化碳中毒事件和火灾屡屡发生”。去年冬天，吉林延边与黑龙江省牡丹江市相继发生大范围一氧化碳中毒、造成数十人死亡事件，都是因自行采暖排烟不畅而发生的中毒。在山西临汾，因为家家烧小煤球，使得大气中一氧化碳浓度远超过国家标准。
　　所以，当我们的官员说供暖改革降低了能源消耗，实际上是指相对于福利供暖时代，政府为老百姓供暖买煤与气掏的钱少了。但如果算上老百姓自己靠烧小煤炉以及电暖气片和空调造成的能源消耗，能源消耗真少了吗?这难道不正是以往公共领域改革共有的特点吗?这些改革起初都是以“效率”作为借口，最后往往赤裸裸地演变成政府甩包袱、老百姓作为纳税人再次掏钱购买公共服务的运动。
　　我们需要继续反思改革
　　其实，在供暖改革实施之初，就一直受到民意的反对。当新浪网把’“八部委联合发文强力推动供暖体制改革”的新闻放在网页上时，绝大多数网民都持反对意见。有一个网民甚至写道：“即使是俄罗斯这样的国家，一切都私有化了，但福利供暖都仍然保持着。要知道，北方的冬天会冻死人的!”
　　但这项公共领域的改革最后还是推开了。究其原因，仍然是我们某些决策层官员的改革思路问题。首先，“改革思维”已让某些人推到极端，最后发展成“为改革而改革”、“惟改革马首是瞻”，改革本身成了目的，最后发展到必须把原有的一切社会主义福利制度都要摧毁掉。其次，公共领域改革辩论与决策仍然被少数精英人物所垄断，完全漠视百姓的参与。只要看看谈判桌上是些什么人，就知道这项改革方案与以往改革方案一样不会是什么好方案：财政部门代表称财政困难，需要甩包袱；供热企业说成本压力大，需要提高价格；建设部门代表迫于减少能源消耗的压力，所以也说要取消福利供暖；一些总是将计划经济与“财产权剥夺、极端贫困与低效率”联系在一起的知识精英，天然地对过去时代的一切反感，也认为必须市场化。整个过程中恰无老百姓声音，最后的方案除了让老百姓掏腰包还能有什么新内容?因此，完全可以预料，20O6年供暖改革也并不会因为很多百姓的反对而使某些决策者有起码的反省。
　　2OO4年改革反思尽管存在很大分歧，但在排除大的分歧后仍然有一个最低的共识，即以往改革的教训之一是政府未能承担起提供公共产品与服务的责任，因此，下一步政府增加公共产品与服务的供给应该成为改革的重点之一。但从2006年供暖体制改革看，这个最低共识并不是真正共识，更谈不上落实。由此看来，中国改革要继续推进下去，并获得其真正的合法性，的确绝不是政策层面的调整可以解决问题。从这个意义上说，我们的确需要继续从更基础的层面反思改革。（皖河） (来源：《改革内参》)