经济强县的贫困帽

贺海峰　来源：《决策》2005年第4期

经济强县为什么依然戴着“贫困帽”？这个原本就争议不断的话题，因为《人民日报》近期的一篇报道，再次引发各界瞩目。报道称，陕西省经济5强县中竟然有4个是贫困县。

“凡是有的，还要给他，使他富足；但凡没有的，连他所有的，也要夺去。”互联网上，有人甚至引用经典的“马太效应”理论对之大张挞伐。

与局外人的愤愤不平相比，已然成为众矢之的的当事者一时间噤若寒蝉、百口莫辩。在我们聯系调研时，这些经济强县的领导无一例外地以一种商量的口吻问道：“你们不是奉有关部门之命，来摘我们‘贫困帽’的吧？”言辞中，给人的感觉仿佛是理不直、气不壮。

经过对安徽省无为县进行一番深入剖析后，才发觉问题的答案并非简单。

“保姆之乡”：富饶的贫困县？

无为县，地处皖中，南临长江，北望巢湖，总人口141万，是安徽的人口大县和农业大县。历史上，初设无为县建置是在宋熙宁三年（公元1090年），县名出自道家思想“思天下安于无事”，取“无为而治”之意。昔日的无为地貌复杂，灾害频仍，不少人被迫背井离乡，另觅出路，“保姆之乡”一说由此而兴，并成为无为的代名词。在历经1991年长江大水之后，无为县绝对贫困人口一度达到36万，贫困发生率高达27.4%，农民纯收入仅600元。正基于此，1992年以来，无为相继被省和国家列为重点贫困县加以扶持。2002年3月，国家再度将无为列为全国扶贫开发工作重点县。

2002年，无为县生产总值达47.68亿元，高居安徽省61个县之首；财政收入达2.97亿元，位列全省第三。

然而，就在既然这些经济强县的财政收入如此之高，那么，它们为何迟迟不愿主动脱去“贫困帽”，依靠自己的力量来消除贫困？

争论随之而来。有人提出质疑：“这样的经济强县还是不是贫困县？”有人揶揄说：“人心不足蛇吞象！”安徽一位省直部门领导甚至直言不讳地感慨道：“如果连无为都是贫困县，那恐怕安徽所有的县都是贫困县！”

事实上，“经济强县”、“贫困县”的界定标准并不完全一致。评判一个县经济的强弱，主要依据生产总值和财政收入的多寡；而看一个县是不是贫困县，则有一系列综合评定指标：贫困人口数量、农民人均纯收入、人均生产总值和人均财力、教育卫生住房条件等。

考虑到无为县的特殊县情，这些指标难以全面反映其贫困状况。我们不妨对无为县2002年的贫困特征、致贫因素逐一进行分析。

先来看贫困特征。一是数量多。2002年，全县绝对贫困人口73824人，低收入人口114836人，贫困人口总数188660人，相当于皖南好几个县贫困人口的总和。二是分布广。67%的贫困人口分布在丘陵山区、库区、湖区、深圩区和沿江多灾洲区，这些区域交通闭塞、资源匮乏、易旱易涝、生产生活条件恶劣。三是贫富差距大。从个体看，3000元以上的高收入户年人均纯收入3987.41元，是绝对贫困户的9.4倍，低收入户的5.5倍。从总量看，高收入人口与贫困人口大体相当，但前者收入是后者的7倍。四是贫困程度深。绝对贫困人口人均纯收入416.41元，低于当年全国贫困线208.59元的标准，也低于全省19个国家重点贫困县平均水平。同时，在贫困人口中，又以特困群体居多，近八成的绝对贫困人口纯收入低于500元。

再来看致贫因素。一是文化因素。因文化程度低致贫的占贫困人口40%以上。资料显示，绝大多数贫困户文化程度为文盲、半文盲或小学，“等、靠、要”思想相当严重。二是自然因素。因自然因素致贫的占贫困人口35%。特别是西南山区，“下雨三天淹，天晴三天旱”，一方水土养活不了一方人。三是病残因素。因病残致贫返贫的占贫困人口20%以上。由于医疗费用不断上涨，加之过去建立的合作医疗体系瓦解，这一数值正呈明显递减趋势。“小病拖，大病扛，扛不过去见阎王”的现象屡有发生。四是收支因素。从收入看，来源单一，层次不高。在绝对贫困人口纯收入中，种植业收入占69.1%，亲友赠送和救济收入占10.9%。从支出看，供养负担过重，入不敷出。在绝对贫困户中，劳动力人均负担2.52人。

通过分析，不难发现：无为县贫困人口多，贫富差距大，是个“富饶的贫困县”。在这种背景下，无为县于2002年再度被国家确定为全国扶贫开发重点县也就顺理成章。

安徽省扶贫办副主任丁国华就此评论认为，目前有些贫困县在本省、本地区相对来说是经济强县，并不意味着整体上脱了贫，比如安徽的无为县、凤台县等。这里还有一个城乡二元结构的问题。大家看到的经济强县，实际上是看到县城的繁华、个别大企业的壮大，这是好的现象。然而，不容忽视的是，就在这些县里，农村特别是山区的老百姓尽管生产生活条件有了很大的改善，但和县城相比，和全国农村相比仍然相当落后。

此前，“陕西省经济5强县中竟有4个是贫困县”的消息被披露之时，国务院扶贫办政策法规司司长刘福合在媒体上撰文称，一个县经过一段时期的发展，如果考虑摘去其“贫困帽”，不能简单地根据一两项指标，而要进行综合考核。考核的核心，就是要看贫困人口生活改善的状况，要看贫困人口减少到什么程度，要看贫困发生率下降到什么比例，要看贫困农民人均纯收入达到什么水平。

但公众的关注点显然不在于此。他们的疑问是：既然这些经济强县的财政收入如此之高，那么，它们为何迟迟不愿主动脱去“贫困帽”，依靠自己的力量来消除贫困？

“贫困帽”的含金量

对无为县而言，一顶“贫困帽”到底有多少“含金量”？

先来看扶贫“三项资金”。据不完全统计，1994年以来，全县累计争取使用各类扶贫资金12.6亿元。其中，无偿资金5亿元，占39.7%；有偿资金7.6亿元，占60.3%，平均每年超过1亿元。特别是2002年以来，扶贫资金和项目的争取力度加大，仅扶贫“三项资金”就有2.2亿元。其中，2004年共争取财政发展资金854万元，扶贫贷款8270万元，分别是其2001年381万元的2.2倍、1900万元的4.4倍，扶贫贷款争取的份额占全省1/6。除此之外，无为还争取到国家小额信贷试点县项目，贴息资金50万元。

“去年，中央实施宏观调控政策之后，银根全面紧缩。但对无为县来说，这反而是一次非常难得的发展机遇！”无为县常务副县长宇正义解释说，“非贫困县的民营企业在银行贷不到款，但我们县却可以直接为它们提供扶贫贷款。”由于无为县扶贫贷款主要贷给龙头企业，“贷得出、收得回”，农行将越来越多的扶贫贷款投往无为。从2001年到2004年，短短的四年时间里，无为县争取到的扶贫贷款从1900万元猛增到8270万元，殊为不易。而与此形成强烈反差的是，因为扶贫贷款很难收回，2003年，枞阳县实际使用扶贫贷款只有数十万元；2004年，颍上县更是分文未用。

再来看贫困县享受的优惠政策。这些优惠政策包括农村九年义务教育“两减一免”、农业“两减三补”等各类资金，涉及到财政的方方面面。甚至连公安干警的警服、计划生育专用车等，都全部由国家无偿赠送。若将无为县2004年享受的这些优惠政策折合成人民币，最保守的估计也要超过1亿元，比扶贫“三项资金”还要多。

出乎我们意料的是，“贫困帽”非但没有影响到无为县的招商形象，反而对这个县的招商引资起到很大的促进作用。原来，中央有关部门明文规定：对贫困县新办企业和发达地区到贫困地区兴办的企业，在三年内免征所得税。无为县的区位、资源、市场、劳动力等要素本来就相当优越，如今又享受这项优惠政策，可谓是如虎添翼。

最后看上级机关对口帮扶。无为县是全国政协办公厅定点帮扶对象。1994年以来，全国政协办公厅不仅直接下派干部支持无为的扶贫开发，而且在项目、资金、技术等方面给予大力支持。“八七”攻坚期间，全国政协办公厅共为无为培训人才18名，组织召开产品推销新闻发布会1次，引进项目19个，引进资金2亿多元。值得一提的是，这其中由国家开发银行提供1亿元贷款建设的通江大道，现已成为无为承接东部辐射、扩大对外开放的重要通道。这些对口帮扶带来的种种“好处”，自然令非贫困县羡慕不已。

无怪乎“贫困帽”如此抢手。

脱帽加冕的制度之困

“无为县脱去‘贫困帽’的时机，选择在2010年较为合宜。那时候，我们的财力可以允许我们‘自我反哺’。”无为县扶贫办主任张勇的这番话，显然经过深思熟虑。

近年来，由于扶贫成效显著、经济增长势头强劲，无为县一直担心自己的“贫困帽”被摘除。而脱帽加冕的时机，各方也是众说纷纭、莫衷一是。仅我们了解到的“版本”就有如下三个：

一个“版本”是2006年。这一年，国务院扶贫办将对《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》进行中期评估。在国家“八七”扶贫攻坚期间（1994—2000年），贫困县一经确定，无论扶贫效果如何，都能连续七年享受政策。但自2001年起实施的《纲要》传递出的信息则是，贫困县很可能将以五年为期，作局部微调。在安徽19个国家扶贫开发工作重点县中，无为县率先成为全省经济十强县，故此，安徽如果调整“贫困帽”，无为县肯定将首当其冲。

另一个“版本”是2008年。2004年到2007年，安徽省在19个国家扶贫开发工作重点县实施扶贫开发整村推进工程。如果考虑到扶贫开发工作的连续性，则有可能在整村推进工程完成后再作计议。

再一个“版本”是2010年底，亦即《纲要》达到预期目标之时。这一时机，也正是无为县所期望的。

对经济强县戴“贫困帽”这种现象，各方之所以在认识上存有巨大分歧，本质上折射出国家扶贫政策的若干制度缺失。

其一，“贫困县”的界定标准操作性差。1980年代以来，各地相继建立了不同的贫困标准，主要采取区域瞄准方式和区域识别制度。现行贫困标准主要依据农民人均纯收入和人均粮食两项标准。应当承认，这些标准在划分贫困县时的确发挥过举足轻重的作用。但从总体上看，我国贫困线的确定缺乏一套科学规范的方法，带有较大的随意性，难以准确估计全国和各地区的贫困发生率和贫困缺口。这样，在争取扶贫资金时，各地政府往往多报贫困人口的数量；而在邀功请赏的时候，各地往往又乱报脱贫人数，夸大扶贫成绩。

其二，贫困动态监测、评估、调整的机制滞后，难以应对新情况、解决新问题。比如，经济强县的财政收入达到什么水平，就可以实现“自我反哺”？政府有关部门对这个问题一直没有正面回应，必然招致一些人的蜚短流长。

其三，地方扶贫配套资金“一刀切”。对两个财政收入悬殊极大的“贫困县”而言，这种做法明显有欠公平。扶贫部门应当根据各贫困县的财力，重新界定其配套资金比例。

其四，经济强县摘掉“贫困帽”之后，仍然存在大量贫困人口，如何扶持使之脱贫，目前也没有明确的说法。

日前，国务院扶贫办称，调整国家扶贫开发工作重点县，是一个全局性的工作。即使需要调整，也要在国家的统一部署下，经过充分调查研究，按照客观、公正、公开的原则进行。

值得注意的是，2004年年底，为加强“贫困帽”的管理，陕西省扶贫开发工作领导小组出台了《陕西省扶贫开发工作重点县动态管理实施办法（试行）》。《办法》规定，自2005年起，凡在县域经济社会发展考核中进入全省十强，或人均地方财政收入和农民人均纯收入均进入全省十强的县，不得列入扶贫计划。

经济强县的“贫困帽”到底是摘还是不摘？这个哈姆雷特式的两难命题也许会以此为肇始，最终得到圆满的解答。