从上海实施财税新政看我市财政体制改革的趋势  
2004-02-02 作者: whrb

市财政局“长三角经济现象”课题组
更快更好地融入长三角经济圈，是加快芜湖工业化城市化的战略举措。“他山之石，可以攻玉”，上海等地财税经济发展的做法和经验，是我市可资借鉴的宝贵财富。
上海的财税新政，客观反映了1994年以来分税制在新形势下变革的必然趋势，是加快区域经济发展的重要举措，为我市市区财政体制改革提供了重要启示。上海财税新政与近年来我市分权式市区体制思路不谋而合。本文拟以上海财税新政为引子，阐述进一步规范我市市区财政体制的必要性，以及体制设计的基本构想。
以财税体制为引擎，深化“两级政府、两级管理”，实行财权、事权同步下沉，促进区县经济合理布局、协调发展，是上海财税新政的主导思路。新政的要点在于“将在继续落实财力下沉的同时，落实责任下沉”。
按照目标模式，上海率先在浦东试点。改变过去“区属企业区里征管、市属企业市里征管”模式，实行“税收属地征管，地方税分享，特定大企业集中征管”的财政新体制。既充分调动市区县管理社会经济的积极性，鼓励有序竞争、错位发展，又保障和增强对全市改革、发展、稳定大局的宏观调控能力。
结合我市情况来看，自1994年国家实行分税制以来，在省对市的体制框架下，我市结合城市经济发展和城市规划布局调整，不断探索适合市情的区级财政体制，初步理顺了市区财政分配关系，促进了市区经济协调发展。但随着我市工业化、城市化进程的加快，多元因素参与企业的改制和政府职能的转换，现行财政体制已成为进一步发展的瓶颈，特别按企业隶属关系划分市、区收入范围，难以适应市场主体多元组合的发展需要，导致税收预算级次紊乱，同时市区财权与事权对称的破缺，影响了财力的有效配置，阻碍了市区经济和财政协调有序发展，客观上要求像上海市一样启动新一轮财税新政，改革并完善现行市对区财政体制已迫在眉睫。
体制改革的基本设想：本着积极稳妥、简便易行的原则，在保持现行区级事权不变的前提下，将市、区现行财政体制按“属地征管，地方收入共享”的较彻底分税制体制来进行统一比例转换。
一、体制的目标模式。新一轮财税体制的目标模式应该是：税收属地征管、地方税收分享、重点企业税收单列。通过深化“两级政府、两级管理”，进一步规范分税制，实现财权、财责重心适度下移，促进各区经济合理布局、错位竞争、协调发展。体制实行“4+2”管理模式，即4个区统一体制，经济技术开发区和大桥综合经济开发区实行模拟一级财政体制。
二、体制的财权划分。在财权划分上，打破现行的按企业隶属关系划分市区收入范围的方法，按税收属地征管的原则厘清各区收入范围，依据市区承担事权及两级即得财力确定市区分享比例。奇瑞、烟厂等重点企业实行税收单列，由市里直接管理，主要基于以下考虑：一是奇瑞目前还处于加速成长期，为加快奇瑞整合世界尖端资源和技术，汇集汽车行业最新科技成果，铸就民族工业的品牌，“十五”期间仍需较大投入；同时烟厂目前也处于加快技术改造、提升档次的关键时期。因此，将重点企业的税收单列由市征管，有利于全市统筹平衡。此外，其他企业一律按属地原则，划给企业所在区征管。建立“财源共生、利益共享、风险共担、协调发展”的财源生成、生长新机制，推动市域内产业结构的重组和优化。
三、体制的财力配置。从转变政府职能出发，按照城市管理和服务功能需要，遵循效率的原则，逐步适度下移事权，市本级只承担关涉全市统筹且区里承担难以协调的重大事项，其余事项均实行重心下移，按全市一盘棋的总体规划，交由区级政府因地制宜、因时而动。按照“财随事走”的原则，下移多少事权，就下放多少财力，并承担相应的支出责任。建立“职责明晰、财事对称、保障有力”的支出运行机制。调整的路径选择：一是以事权划定相应的财力；二是以财力置配相应的事权，实现财权与事权的真正统一。
四、体制的转移支付。利用“转移支付”这个财政体制中的平衡机制，引导各区按照全市的整体规划协调发展。转移支付的重点：一是解决事权下移与财力增长的不对称；二是建立社会保障后备基金和相关专项补贴，解决与群众生活密切相关的社会公益事业，维护社会稳定；三是支持区里建立可持续的公共财政。
财政体制作为一种制度安排，通过对政府收支结合和活动范围的界定，决定了政治、经济及社会各领域不同活动主体的活动空间，规定了不同主体的基本地位、权利、责任和义务，从这个意义上讲，财政体制在社会经济发展中具有“立宪”层次的意味。因此，建立与芜湖各区经济发展相适合的财政体制，对更快更好地融入“长三角”，推动芜湖工业化、城市化进程，实现芜湖跨越式发展，无疑将有十分重要的意义。