目 录

中英文摘要、关键词…………………………………………………………………………1

一、一般理论分析……………………………………………………………………………2

（一）制度创新的一般理论分析……………………………………………………………2

（二）地方政府地位的一般理论分析………………………………………………………3

（三）国内关于地方政府角色定位的一些既有理论………………………………………4

二、地方政府在制度创新中的地位及出现的问题…………………………………………4

（一）地方政府制度创新的作用……………………………………………………………4

（二）地方政府在制度创新中面临的问题…………………………………………………5

三、对地方政府在制度创新中角色转变的一些改进建议…………………………………7

(一) “温州模式”和“苏南模式”……………………………………………………………7

(二) 对策、建议………………………………………………………………………………8

参考文献…………………………………………………………………………………… 10

致谢语……………………………………………………………………………………… 11

地方政府在制度变迁中的角色分析

[摘要] 本文从理论上分析地方政府在制度变迁中的角色，阐述地方政府在制度创新中的地位和作用，并联系我国现状进一步分析我国地方政府在制度创新中扮演的角色、现状和问题。针对出现的问题，具体分析要进行促进生产力提高的制度创新，我国现有的地方政府应做何改进。

[关键词] 制度创新 地方政府 角色定位

The Role of Local Government in System Innovation

[Abstract] This article theoretically innovates that the system of local government in the role, it describes the status and the role of local government in innovation system. This article contact to the status quo of China,and analyzed the role and promblems of the local government in the innovation system. In accordance with the emerging problems, this article specificlly analyzes the system inovation of productivity promotion enhancement, China's local government what should be done to improve.

[Keywords] System Innovation Local government Role

制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。任何的制度变迁都有其变迁的主体，有效的主体是制度变迁的关键。中国在进行向社会主义市场经济体制转换的进程中，所选择的是一种渐进式改革的制度变迁方式。渐进改革决定我国经济发展有一段“转型期”。这段时期不完全计划与不完全市场的空白地带要求地方政府来填补。地方政府在地方制度变迁系统中扮演着十分重要的角色，相对中央政府它是新制度的需求者,相对基层组织它又是新制度的供给者。

随着改革的深入，地方政府的自主权日益增强，传统的由中央政府主导的单一模式开始被打破，地方政府开始转到前台来，并发挥越来越重要的作用。本文拟就地方政府在制度变迁环境下的角色定位这一问题作一下探讨。

一、一般理论分析

（一）制度变迁的一般理论分析

什么是制度呢？诺思给出的定义是制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。新制度经济学认为，制度是一种行为规则，这些规则是为经济服务的，及社会、政治及经济行为等方面的规则。制度具有 “公共物品”的特征，它通常由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。按照制度经济学的分析方法，对制度变迁的考察必须从需求和供给两方面进行分析。诺斯认为，制度安排之所以会变迁，是因为有许多外在性变化促成了利润的形成，而这些潜在的外部利润无法在现有制度安排结构内实现，因为随着要素与产品的相对价格的变化以及与经济增长相关联的技术变迁，制度均衡将被打破，出现新的获利机会，从而产生制度需求。如果组织或操作一个制度安排的潜在收益大于其供给成本，就可以发生制度创新 ，至于一个社会通过何种制度变迁方式来获取这一潜在收益，则主要受制于这个社会的各个利益集团之间的权力结构和社会偏好结构。^[1]

为什么需要制度呢？这是个有趣的问题。制度对人类有两项基本功能：安全功能和经济功能，具体又可划分为四个方面：首先，制度有助于获得规模经济；第二，制度有利于克服外部环境；第三，制度帮助人们克服对风险的厌恶；第四，制度帮助克服市场失败。在新古典经济学中，制度被看作是一个独立于经济发展过程的外生变量，经济发展是通过市场的良好运行得以实现的。实际上,制度是个人与资本存量之间,资本存量与劳务产出及收入分配之间的“过滤器”,有效的制度能够保证市场经济有序地运行,从而促进经济更快地发展。总之，制度是经济发展的强心剂，制度创新是经济发展的制度源泉，能为经济的发展提供强大的动力支持和适宜经济发展的良好的外部环境。

同时，产生制度的创新也需要一定的环境和条件的。我们假定人是理性的，行动团体有积极性去推动制度创新，说明他们预期的收入要大于成本，而制度变迁又包括两个方面，一个是引诱性制度变迁，是指一群人在响应由制度不均衡引起的获利机会时所进行的自发性变迁；另一个是强制性制度变迁，是指由政府法令强制推行的制度变迁。从另一角度来讲，制度创新其实就是制度的变迁，对应引诱性制度变迁和强制性制度变迁，它应包括需求诱致型的，还有政府主导型等，不同类型下政府的作用就不同。需求诱致型制度变迁下，市场是主体，政府只要作好公共环境建设及一些辅助工作，而在政府主导型制度变迁，顾名思义，政府应发挥主导作作用，政府是核心。

（二）地方政府地位的一般理论分析

地方政府是一个具有双重身份的统一体，即地方利益主体与宏观管理的中间层次的统一。作为地方利益主体，地方政府担负的职能在于组织和发展地区经济，提高本地区人民的生活水平。对于地方政府在经济发展中作用的研究，刘易斯强调如果没有一个明智政府的积极作用，任何一个国家都不能有经济的进步，穷国之所以比富国穷是因为缺少更好的政府和更好的政府活动，政府的作用直接决定了现代经济增长。^[2]诺思的国家产权论认为国家是保护个人权力的最有效的工具，具有巨大的规模经济效益，另一方面，国家又是个人主义最大和最危险的侵害者，这是因为国家具有扩张的性质，其扩张总是依靠侵蚀个人权利实现的。布坎南认为，政府部门不会以盈利为目标，政府官员超出公众实际需要的程度来提供服务，导致公共服务产出的过剩，这又是政府官员追求个人威信、追求政绩的意愿。

（三）国内关于地方政府角色定位的一些既有理论

我国学术界对地方政府在制度创新中的角色定位进行了一系列的研究，提出了“地方法团主义”、“地方政府即厂商”和“中间扩散型制度变迁模式”等观点。

1、“地方法团主义”

戴慕珍在对财政改革激励下的地方政府行为进行经验描述的基础上提出了“地方法团主义”理论。她说认为在经济发展过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，我称之为地方法团主义。戴慕珍所说的地方法团主义是指一个地方政府协调其辖区内各经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司。^[3]

2、“地方政府即厂商”

魏昂德考察不同层级的政府之间在组织特征方面存在的差异，阐明了为什么地方政府与高层政府相比，具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益，形成了“政府即厂商”的理论。^[4]

3、“中间扩散型制度变迁模式”

杨瑞龙从制度变迁的视角分析了地方政府在转型期的特殊功能和角色。他认为随着放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的努力。^[5]

二、地方政府在制度创新中的地位及出现的问题

（一）地方政府制度创新的作用

地方政府在地方创新系统中扮演着十分重要的角色，相对中央政府，它是制度创新的需求者；相对基层组织，它又是新制度的供给者。地方政府是一个具有双重身份的统一体，即地方利益主体与宏观管理的中间层次的统一。作为地方利益主体，地方政府担负的职能在于组织和发展地区经济，提高本地区人民的生活水平。对于地区差异巨大的我国来说，地方政府直接接触当地的制度资源和微观主体，更能及时把握新制度的预期收益，在解决具体问题中推进制度变迁。因此，地方政府主导制度变迁方式具有收益大、风险小的优点，有利于制度创新的供求达到社会最优的均衡状态，取得较大的规模效益。具体表现在以下几点：

1、地方政府制度创新有利于制度资源的优化配置

地方政府对特定的制度环境的认识更全面，更敏锐，与中央政府相比更了解制度资源的状况和微观主体的需求，同时也受到来自微观主体要求实现其潜在利益的更大、更直接的压力。因此，地方政府制度创新更容易从形式到内容与本地区实际情况相结合，充分开发和利用制度资源，从而和微观主体达成一种现实的理解与共识。如早在1982年浙江温州一带就提出了股份合作制度这样一种企业制度形式，当地政府认为群众合股是一种资金方面的合作，具有集体性质，因此允许在工商登记时注册为集体企业。这种将微观主体的制度需求与原有体制相容的方面结合起来，发挥了合理优化配置制度资源的重要作用。

2、地方政府制度创新有利于制度体系的协调更新

地方政府和微观主体之间具有较强的利益相关性，这使得制度体系的协调更新有着较强的利益相关性，这使得制度体系的协调更新有着激励兼容的可能，此时地方政府选择的政策规则有助于制度体系的发育，解决新旧制度安排之间的冲突。比较典型的是浙江各级政府较好地提供了制度变迁所必需的组织协调与相应的制度配套：一是提供各种授权，使得农民创办的企业具有利用当地各种资源和对外开展经营活动的合法性；二是直接出面协调企业进行各种对外活动；三是帮助企业建立相应的规章制度。这在一定程度上有利于当地的市场深化和经济发展。在地方政府和微观主体的互动中，地方政府制度创新多角度多层面显现了市场经济制度的内涵和外延。

3、地方政府制度创新有利于制度运作效益最大化

地方政府作为一定地域内的权威行为组织，可以利用政治力量主动地追求本地经济利益的最大化，相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新能力，从而节约了制度创新成本。广东三茂铁路的创新过程，地方政府正是将创新成本外在化了，从而实现了强制实行任何自愿谈判都不可能实现的创新方案:首先委托省计委联合有关部门，具体负责三茂铁路的建设和协调；其次与中央政府谈判，包括打报告，争取政府和其它方面的支持等；再次组建三茂铁路公司，进行规划和组织。广东三茂铁路通过追求创新潜在利润的创新形式，选择有利于当地微观主体的政策规划，激活了微观主体的经济活力，利用制度创新时机实现本地制度性经济增长，使地方政府主导型制度变迁显得合算多了。

（二）地方政府在制度创新中面临的问题

地方政府在区域内进行制度创新，必然涉及到地方政府与另外两个制度创新主体的利益关系，改革以来，通过向地方政府的行政性分权及中央与地方之间财政分配关系的调整，地方政府身份开始向地方利益主体的方向倾斜，即传统体制下被掩盖的地方政府的地方利益主体这一身份逐步显性化，地方政府开始运用其作为宏观管理者的身份为自己服务。应注意的是，探讨地方政府作为地方利益主体的身份不应忽视地方政府的自身利益。地方政府是由政府官员组成的，地方政府的自身利益，主要是通过上级和社会对其政绩评价、地方政府官员的升迁及其权威等表现出来。地方政府的自身利益与地方利益、中央利益不总是一致的，地方政府在角色转换中面临一系列的问题，主要表现在以下两个方面：

1、中央与地方政府角色冲突

地方政府作为一级行政代理人，拥有该地域内最集中的社会权力，其行为目标是使本地区可支配的财政收入最大化，保护并发展本地区微观主体的经济福利。就总体而言，地方政府对于中央政府的大政方针是遵照执行的，但在一些具体问题上，则采取种种变通的做法。特别是在市场开放方面，不少地方政府常有滥用权力的权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇。这对于建立统一的社会主义市场经济体制是极为不利的。然而，地方政府已经由单纯的中央政策的接受和执行者，转化为具有相对独立的行为主体，在公共政策的制定模式中常出现各种非合法性制度创新行为，引致中央与地方之间的矛盾，主要表现在：（1）讨价还价。除了每年一次在制定财政预算上进行激烈的讨价还价外，还有批准“计划单列”、“建立开发区”等。（2）曲解规划。地方政府常在“用足用活中央政策”的名义下解释中央政策，打一些既不与中央政策明显冲突，又有利于本地利益的“擦边球”。（3）改头换面。地方政府表现上维护中央权威，服从“全国一盘棋”，实际上却阳奉阴违，另搞一套。（4）公开抗衡。地方刚性利益在受到中央强有力的宏观控制后，不仅有抵触情绪，而且有时还会从暗中软化发展到公开抗衡。

2、政府与市场的角色冲突

由于我国的市场进程起步主体则以实际的制度创新活动和提高市场竞争力间接地为地方政府官员实现可显现的于传统的计划经济体制，市场主体发育不良，体系不完备，不能充分有效地实现资源配置，因此，政府尤其是地方政府承担了培育市场的责任。在市场化进程中，地方政府诱导微观主体进行制度创新的作用是极其巨大的。而且在大多数情况下，地方政府在此过程中都主动承担起了改革的政治风险，充当了本地区微观主体改革与创新的保护伞，可见，地方政府通过与中央政府讨价还价和自主的制度创新为微观主体提供有利于扩大企业自主权和保护产权的制度环境，微观政绩最大化创造条件。正是地方政府与本地微观主体有着如此密切的利益关系，使得地方政府为追求繁荣地方经济的目标，主动扮演了一个经济参与者的角色。地方政府的投资项目和投资数额越来越大，与中央和企业及其他地方的联合投资也越来越多，日益成为一个重要的投资主体。而且作为发展主体在参与竞争中，往往与企业捆在一起，特别与那些对本地经济有重大影响的企业“连为一体”，“共谋”发展大业，从而加深了对企业的直接干预，政企不分的体制再度强化。以致在诸多方面表现出了政府替代，扭曲和压制市场机制作用的弊端，出现了政府过度干预金融机构和企业经济活动，企业逐渐演化成商品货币关系与行政权力相互交织的行政约束性经济组织，非市场因素与价格机制共同配置资源，使经济运行具有明显的反市场倾向。

通过以上分析，本文认为地方政府作为一个经济主体追求自身效用的最大化，由于这一目的的实现受到一系列外部因素的制约，因此组织和发展和地方经济，提高本地区人民的生活水平，要求政府通过有效的角色转换来适应新的制度环境以提高经济绩效，那么,地方政府该做如何调整呢？

三、对地方政府在制度创新中角色转变的一些改进建议

在提出具体建议之前，我们先来看看作为政府扶持之下的“苏南”模式和政府放任式的市场经济-------“温州”模式：

(一) “温州模式”和“苏南模式”

1、温州模式

温州地区是以市场主导型为特点，地方政府在民营经济发展过程中，放任民营经济的自由发展，同时也承担一定的政治风险，但从其中获得了一定的经济利益。温州地方政府在经济发展的初期对私人经济的发展采用了放任式的发展道路，在1992年之前是以家庭工业、专业市场、小城镇发展为主，1992年以后以私营企业、中小城市的发展为主，实现城乡经济的全面发展，对具有商品经济传统意识的温州人来说，是适应他们个性的发展，家族式的民营经济成为我国经济发展的典范苏南模式则是以地方政府主导型推动为显著特点。温州地方政府1985年出台了《挂户经营税收管理暂行办法》，1987年明确了挂户经营企业的法律地位，90年代初期出现了非市场活动的假冒伪劣商品，并蔓延到全国，使地方政府的经济利益受到损失，地方政府加大了法制环境的建设，颁布了《关于大力推进依法治市的实施方案》，运用法律的手段有效地保护市场生体的合法交易行为，以维护温州民营经济的利益。温州经济的产权私有化提高资源的配置效率，保证了地方经济发展路径依存的良性循环。

2、苏南模式

苏南的乡镇企业，其创办主要由社区政府直接立项，利用乡村集体的积累资金组织上马，社区领导拥有对企业资产的支配权，可以任免企业领导。苏南模式在经济的发展之初虽然是走政府主导扶持乡镇企业发展的道路，以乡村集体的积累资金为主，并没有搞封闭式的发展市(县)域经济，而是搞(县)域经济和乡镇企业的结合，实现了城乡经济一体化的发展。苏南随着乡镇企业的不断发展，集体经济效率损失不断凸现出来，从1997年开始实行了集体经济私有化产权制度的改革，提高村级民主化、法制化的制度建设，乡镇企业逐渐地实现了私有化。

(二) 对策、建议

通过以上对温州模式和苏南模式的分析，我们发现地方政府在制度创新过程中扮演着两种角色：一种是制度创新的主体，是制度的供给者；另外还是制度创新的保护者，不直接干预，而是为制度创新创造良好的外部环境。

此外，在上文对地方政府在制度创新中面临的问题的分析中，我们发现在制度创新过程中，地方政府与中央政府、市场都存在一系列的问题，为了更好的完善市场创新，我认为地方政府应做出一系列的政策调整以加快制度创新的进程，具体如下：

1、理顺中央与地方关系

在地方事务地方化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威，调整中央与地方的基本权力分配结构，既要赋予地方政府制度安排的供给权，调动地方政府制度创新的积极性，提高地方政府制度创新的能力，又必须建立相应的中央调控机制，保证地方政府制度创新进入良性循环。具体包括如下：其一，要法律规范。制定《中华人民共和国中央与地方关系法》，用法律形式来具体规范中央与地方的争执。同是可以设立行政法院进行法律管辖。其二，要行政监督。在国务院设立地方政府事务部，负责协调中央政府与地方政府以及各地方政府之间的关系，对地方政府制定的政策、计划及行政行为进行备案监督，最终形成的各种创新方案既能保持全国的统一性，又能照顾各地的多样性和创新性。三要财政控制。进一步完善分税制，规范中央财政对地方财政的转移支付制度。在方法上，应选取行之有效的因素分析法，代替较为落后的基数法，以提高中央政府的财政控制能力，对地方政府实行切实有效的宏观调控。

2、提供公共物品，为市场创造良好的外部环境

市场不是万能的，存在一定的缺陷，或称市场失败。地方政府的主要任务，一是保证对中央投资的公共产品予以配合，提供有关条件；二是因地制宜地制定和实施地方的公共政策，努力提供地方的公共产品。随着经济发展和改革的深化，地方政府承担的后一任务日益加重。因为随着经济的发展，社会对公共产品的需求逐渐扩大，地方政府越来越认识到基础产业部门应适度超前发展，以消除经济发展的“瓶颈”。地方政府与本地企业之间实际是一个利益共同体，因为，地方政府的可支配的财力较大程度上取决于本地企业的经营状况，因此，地方政府必须尽可能地解决企业发展中的“瓶颈”。而随着地方财力的不断增长，也为更好地发展公共产品提供了可能。我们观察中国不同地区的发展状况时，可以发现这样的一个现象，凡是经济发展较快的地区，其基础产业建设也较发达和超前，市场化程度也较高，而落后地区则较为滞后，市场化程度也较低。这可以说明基础产业与市场化之间的高度相关性。随着改革开放的全方位展开，各地方政府都在这一问题上形成了共识，无论较发达地区还是欠发达地区，基础设施的建设都有了很快的发展。有的省先后做到了乡乡通路、村村通电。城市的发展更快，有的实现了“一年一个样，三年大变样”。

3、完善决策过程，提高政府的创新能力

政府创新能力是与决策过程紧密联系在一起的。公共决策实际上是做出制度安排。只有当政府在决策过程中不使公共权力发生变质，并科学有效地提供制度安排，政府才具有较强的创新能力。因此，决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策的精度，从而增强政府创新能力。一方面，把专家咨询法定地纳入决策过程。现代社会决策水平的高低，在很大程度上反映的是专家咨询系统工作质量的高低以及对该系统利用程度的高低。因此，必须加大辅助决策系统的开放力度，提高研究水准，并通过法治轨道充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能。另一方面，按照科学决策的要求严格规范决策过程，包括决策程序的完备化，决策论证的民主化，决策方法的现代化以及决策的多方案选优。必须打破长期存在的决策过程的神秘化，从目标提出、调查研究、方案评估咨询，直到拍板确定，要有一整套行之有效的决策过程，从制度上确保决策科学化，从而提高政府能力。

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