发挥财政职能作用支持新农村建设

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收藏 2007-11-19

发挥财政职能作用  支持新农村建设——云南新农村建设的财政实践李保春/云南省财政厅建设社会主义新农村是党中央、国务院统筹城乡发展，着力解决“三农”问题的战略部署和重要举措。“十五”以来，云南各级财政部门在省委、省政府的正确领导下，在中央的大力支持下，充分运用财税政策和财政资金两大手段，支农惠农工作成效明显，农村综合改革稳步推进，少数民族和民族地区经济社会事业取得长足发展，初步建立了财政支持新农村建设的有效机制，基本实现了“少取”的政策目标，较好体现了“多予”的政策导向，有效探索了“放活”的政策路径，正在逐步向着建立和完善农村公共财政体系的目标迈进。一、加大财政投入，支农惠农工作成效明显(一)支农力度不断加大。“十五”时期，云南全省农业、林业、水利和气象、财政扶贫资金等四类支出为361.85亿元，比“九五”时期增加124.99亿元，增长52.8%，年均增长12.6%，增幅高于同期财政经常性收入6.5个百分点。加上基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用用于农业及其他方面的投入，财政大口径支农投入累计达477.43亿元, 比“九五”时期增长55.2%。全省财政支农支出占财政总支出的比重为16%，高于全国水平。财政用于教育、卫生、文化、广电等领域的支出也重点向农村倾斜。(二)支农重点更加突出。一是支持农业生产发展，促进农民增收。省级财政投入4 690万元，建设17个优质米生产基地和9个粮食自给工程项目，确保粮食安全；安排粮食补贴资金2.2亿元，对70个县实施粮食直补和良种补贴；每年安排畜牧发展资金1亿元左右，使畜牧业逐步成为我省的重要产业；每年安排扶持特色农业资金1.3亿元左右，加快特色农业发展；每年安排资金4 000万元支持农业产业化经营，并从2003年开始设立农民专业经济合作组织发展资金，到2005年底，全省各类龙头企业已发展到2 085个，辐射带动685万农户和1 395万亩种植基地，各类农民专业合作组织2 535个，带动105万农户增收致富；支持农业科技推广和培训，实施种子工程和青年农民培训工程等农业科教项目；从2004年起，中央和省级财政共投入资金5 300万元，开展农村劳动力转移培训，到2005年底，全省累计转移农村富余劳动力550多万人，劳务收入突破100亿元。二是夯实农村基础设施，改善农民生产生活条件。五年间，全省共投入水利基本建设资金、水利支出、水利建设基金125.06亿元，新增蓄水库容12.<chmetcnv wst="on" unitname="立方米" sourcevalue="100000000" hasspace="False" negative="False" numbertype="1" tcsc="1">1亿立方米</chmetcnv>，新增有效灌溉面积213.5万亩，治理水土流失面积1.24万平方公里，兴建山区“五小”水利工程60多万件，解决了556万农村人口的饮水困难，完成了36个水电农村电气化县建设，进一步夯实了农业发展基础。通过加强农业防灾救灾体系建设，增强了农业抵御自然灾害的能力。三是加强林业建设与保护，构筑生态屏障。五年间，全省共投入林业支出、育林基金、森林植被恢复费118.60亿元，到2005年底，全省1.89亿亩森林资源得到管护，完成公益林建设1 229.3万亩，实施退耕还林面积1 337.1万亩，森林覆盖率提高到49.9%。全省农村沼气池总数突破150万户，居全国第二位，受益人口超过600万人。四是推进扶贫开发，加快贫困地区脱贫步伐。五年间，全省共投入财政扶贫资金70.14亿元，累计减少贫困人口284.3万人，贫困发生率从“九五”末的29.6%下降到“十五”末的21%。完成了1 274个以村委会为单位和5 110个以自然村为单位的整村推进，73万贫困农户300多万贫困人口受益。培训和组织贫困地区劳动力输出就业48万人，完成30万特困农户的茅草房和杈杈房改造。二、认真总结经验，稳步推进农村综合改革2005年，农村税费改革从以“减轻、规范、稳定”为核心的“正税清费”转入到全面减免农业税和深入推进乡镇机构、农村义务教育及县乡财政体制为主要内容的农村综合改革。(一)全面落实农业税减免政策，进一步减轻农民负担。2005年以来，按照中央要求，云南省110个县全面免征农业税，中央和省级安排转移支付资金23.4亿元，全省3 400多万农民直接受益，减轻农民负担5.1亿元，人均减负14.7元，亩均减负14.3元。与改革前相比，累计减轻农民和涉农企业负担达27亿元。从2006年起，农业税和农业特产税全部取消，农民群众分享到了改革发展的成果，发展农业生产的积极性大增，增强了建设新农村的信心和决心。(二)大力推进乡镇撤并，精简控制财政供养人员。2005年以来，各地按照全省乡镇撤并减少15%的目标要求，大力推进乡镇撤并工作。全省除撤并条件尚不成熟的怒江、迪庆两州外，其余14个州市均开展了乡镇撤并工作。全省减少乡镇约263个，撤并幅度达16.8％。一些州市还在省定政策的基础上，建立了政策激励措施。丽江市在中央、省奖励的基础上，对各县每撤并一个乡镇给予一次性奖励20万元，每精简一名财政全额供养人员给予一次性奖励2 000元，每撤并一个村委会给予一次性奖励1万元；大理州在省奖励的基础上，对撤并两个乡镇的县再给予一次性奖励60万元。在合理调整乡镇规模和布局的同时，省编办重新核定了乡镇领导职数和行政编制，以乡镇直属事业单位2004年底实有人数为基数，精简10％后重新确定了事业编制，并于去年8月下达各州市。编制核定工作全面完成后，全省乡镇行政和事业编制将分别减少500余个和6 900余个，为确保5年内乡镇编制和财政供养人员只减不增打下了坚实基础。(三)农村义务教育体制改革不断深化。为实现资源的合理配置，各地按照“宜并则并、需增则增、就近入学、相对集中”的原则和规划方案，继续深化布局调整和教育人事管理体制改革，2005年1至10月，全省共撤并学校543所，撤并教学点2 551个，分别清退代课教师和临时人员4 974人、1 587人。为确保农村义务教育投入，2005年在中央补助21 780万元基础上，省财政下达免杂费、寄宿制生活费11 043万元。享受免杂费、补寄宿制生活费的学生人数达217万人，享受免费教科书学生人数达257万人。各地实行农村中小学教师工资县级统发，教师工资及时足额得到发放。西双版纳州2005年加大“两免一补”资助力度，投入财政资金1 100多万元，资助贫困学生7万余人；玉溪市2005年新增财政投入2 357万元，对元江、新平、峨山三个民族自治县5.3万名小学阶段学生实行“杂费、课本费、文具费”三免教育，新增农村小学半寄宿制学生2.5万人。2006年，又将新增投入3 800多万元，对全市19万名小学生实行免费上学，率先实现农村义务教育全免费的目标。(四)县乡财政管理体制改革稳步展开。2005年1至10月，全省有220多个乡镇推开“乡财县管乡用”改革试点，全省累计达400多个。从试点情况看，国库收付环节大大减少，财政资金整合运行效率和保障水平进一步提高，有效防范了乡镇债务风险。省委、省政府高度重视争取中央对我省的转移支付和对地方改革的支持工作，2006年中央又针对我省农业特产税取消的特殊问题，专门增加了转移支付，省财政在中央安排税改转移支付22.52亿元的基础上，又挤出1.01亿元资金，为支持改革顺利推进提供了财力保障。(五)综合改革试点势头良好。按照中央要求，我省2005年确定玉溪、红河开展农村综合改革试点，其他州市分别选择1至3个县进行改革试点，全省综合改革试点县达到44个，占总县数的34%。如楚雄州元谋县，2005年选择元马镇和黄瓜园镇开展试点，乡镇领导班子由5套精简为3套，领导职数由10名精简为5名；内设机构由20多个精简为3个，减少85%；工资性支出人员由114人减少到48人，减少58%，减少工资性支出110多万元。通过精简机构和人员，减轻了财政支出压力，提高了工作效率，并积极探索建立事业单位由“以钱养人”向“以钱养事”转变的管理体制。三、突破薄弱环节，加快少数民族和民族地区协调发展云南少数民族人口占全省总人口的三分之一，推动少数民族和民族地区加快发展是新农村建设的难点、重点和关键。2005年，省委、省政府出台《关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，各级财政部门认真贯彻落实《决定》精神，加大支出结构调整力度，全力帮助民族地区改善生产生活条件，促进民族地区经济社会事业发展。(一)完善转移支付制度，增强民族地区财政保障能力。一是加大工资性转移支付力度。省财政在计算工资性转移支付时，对财政困难的民族自治州和自治县，按照财力划分不同档次给予补助或体制照顾，补助比例最高的达95%。2005年省财政共下达各种工资性转移支付50.64亿元，其中民族地区为40.94亿元，占80.8%。二是一般性转移支付给予倾斜。在计算转移支付时单独增加民族地区因素，转移支付系数比一般地区高5个百分点。2005年省财政共安排一般性转移支付资金14.8亿元，其中民族地区为9.9亿元，占66.9%。三是建立民族地区财政转移支付制度。从2001年起，将上划中央增值税75%部分环比增量的40%直接返还民族自治州和自治县，同时增加了一块转移支付资金给民族自治州和自治县。2005年下达民族地区转移支付资金5.44亿元，缩小了与其他地区间的财力差距，促进了民族地区经济建设和各项社会事业的协调发展。四是全面贯彻执行民族区域自治法。免除昆明、玉溪两市所辖民族自治县收入超基数上解省财政30%的政策，2005年留给石林、禄劝、峨山、新平、元江5县的财力达4 361万元。(二)增加民族专项资金，解决少数民族群众生产生活困难。一是加大对民族地区发展社会事业的资金投入。“十五”期间，省财政安排民族机动金、散杂居民族专项资金、边境地区少数民族发展专项经费等共3.3亿元，比“九五”增长43.7%。二是积极帮助民族贫困地区脱贫致富。2005年，共投入中央少数民族发展资金6 400万元，其中“兴边富民行动试点”补助资金1 800万元，“人口较少民族发展”补助3 400万元。2006年，省级财政在中央投入的基础上新增财政扶贫资金1 600万元，用于少小民族发展项目。预计2006年的少数民族发展资金可达8 000万元。整村推进建设确定为“十一五”扶贫开发工作重点后，财政对边境县和民族地区3万个扶贫重点村整村推进计划予以扶持。三是加大对7个人口较少民族的扶持力度。按照《决定》精神，省财政安排7个少小民族专项扶持资金6 000万元，专项用于基础设施建设、扶贫安居工程和社会事业发展项目，使全省人口较少民族聚居的行政村基础设施得到明显改善，群众生产生活存在的突出问题得到有效解决，基本解决现有贫困人口的温饱问题。四、加强制度建设，完善财政支持新农村建设的有效机制(一)进一步建立和完善财政支农资金稳定增长机制。一是加大财政支农投入。各级财政部门按照“存量适度调整，增量重点倾斜”的原则，加大对新农村建设的投入。2006年，省本级新增财力的50%用于新农村建设，增加投入6亿元；曲靖市市级财政筹措4 500万元，用于150个村开展“三村四化”建设；玉溪市从2006年起，市县新增财力的30%用于新农村建设，2006年市级安排1 000万元，开展100个新农村建设试点，同时县级每个村按不低于5万元的标准安排补助。西双版纳、楚雄、红河州级每年分别安排1 000万、1 545万、1 000万元启动新农村建设工程试点。二是财政部门主动与农口主管部门配合，做好项目前期工作，加大向中央有关部委汇报的工作力度，争取中央财政更大的支持。三是配合有关部门落实新增教育、卫生、文化支出主要用于农村的政策和土地出让金一部分用于农业土地开发等各项投入政策。四是探索建立烟草、冶金、化工等大中型企业出资哺农、投资支农、让利富农，研究资源开发的有偿使用和补偿机制。五是加强农口各部门预算外资金和基金收入的征收管理，统筹安排使用预算内外资金，盘活各类涉农的财政信用资金，统筹用于发展农业项目。(二)进一步建立和完善财政支农政策激励引导机制。采取“民办公助”等形式，引导农民建设小型农田水利设施；采取财政贴息方式，引导信贷资金投入农业产业化和扶贫项目；采取政府参股办法，引导企业和社会资本扶持龙头企业发展。2006年，曲靖市出台了支持新农村建设的财税政策，凡是村(组)创办的企业，地方税前5年返还(或转移支付)50%给村委会，后5年返还(或转移支付)30%；凡被列为省、市重点农业产业化龙头企业的，财政给予一定的贷款贴息或发展基金扶持；还制定了《市财政支持县域经济发展扶持方案》，每年筹措5 000万元专项资金，扶持县域经济发展重点项目(企业)建设，为工业反哺农业提供保障。(三)进一步建立和完善财政支农工作协调机制。在总结实施退耕还林与扶贫、农业综合开发“三结合”项目的基础上，制定了《云南省财政厅财政支农资金整合试点工作方案》，并选择西畴、华坪、泸西三个县开展试点。省级成立了由省财政厅牵头，农口各部门参加的支农资金整合协调机构，有关州市县也相应成立了协调机构和协调领导小组，为试点工作提供了组织保障。按照政策不变、渠道不乱、投入不减、管理不松、上下联动、部门配合的原则，以农业产业发展规划和扶贫规划为基础，以主导产业、重点项目和重点区域为纽带，以县级为平台，各级各部门的支农资金紧紧围绕省级财政批复的县级规划重点来安排，集中投入，提高了支农资金综合效益。同时，由省、州市、县三级财政牵头，将农林水、扶贫等部门的支农资金整合捆绑在重点项目上。整合资金下达后，由县级按照实施方案统一组织实施，项目完成后由省级财政部门组织验收。(四)进一步建立和完善财政支农资金监管机制。一是制度逐步健全。《云南省财政支农专项资金管理暂行办法》、《云南省财政扶贫资金管理暂行办法》、《云南省财政支农专项资金违规行为处理暂行办法》、《关于进一步加强财政支农资金监督管理的通知》相继出台，进一步明确了各级各部门的监管责任。二是机制不断创新。省政府与州市政府、省级有关部门签订了《财政支农资金管理使用责任状》，明确了各级政府和部门的监管职责及奖惩。省财政厅会同有关部门制定了一系列单项的专项资金管理办法。省、州市、县开设财政扶贫资金专户，实行了财政扶贫资金报账制管理。三是不断加强监管。省财政厅会同省审计厅建立了财政支农资金年度审计制度，加强了支农资金管理；财政部门与主管部门加强资金使用及项目完成情况的跟踪问效，提高了支农资金效益。(五)进一步建立和完善缓解县乡财政困难长效机制。一是发展壮大县域经济，发挥县域对农村的桥梁纽带和辐射带动作用。省财政代表省政府与47个县域经济发展试点县签订了财政考核目标责任书，向金融机构推荐重点项目，拨付扶持资金7 240万元，用于重点项目贴息、优势农产品基地建设及县域经济发展规划补助。二是积极争取中央支持，调整支出结构，安排缓解县乡财政困难奖补资金和省对下一般性转移支付资金21.7亿元，安排民族地区财政转移支付资金4.6亿元，确保基层单位工资按时足额发放。三是出台《关于切实缓解县乡财政困难的意见》等4个文件，初步形成缓解县乡财政困难的扶持、激励与约束机制。四是省级专款切块到县改革试点，从3个县增加到16个，重新确定切块专款范围，合理核定切块专款基数，直接下达切块专款8 957万元，增强了地方政府的自主性和积极性，提高了专款管理水平。通过努力，初步形成了短期、中期与长期相结合，扶持、激励、约束相配套的缓解县乡财政困难的长效机制，为推动新农村建设创造了良好的体制环境。

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